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Immissionsschutzrecht

Allerletzte Chance aus Brüssel: Deutschland muss Stickstoffdioxid-Emissionen reduzieren, Bayern muss anfangen

Am vergangenen Dienstag, den 30.01.2018, war die geschäftsführende Bundesumweltministerin Barbara Hendricks (SPD) gemeinsam mit Amtskollegen aus acht weiteren EU-Ländern zu einem Gipfeltreffen in Brüssel geladen, um EU-Umweltkommissar Karmenu Vella im Rahmen eines Krisengesprächs von der Lage der Luftqualität in deutschen Großstädten zu berichten. Anlass dieses Gesprächs ist ein gegen Deutschland anhängiges Vertragsverletzungsverfahren gemäß Art. 258 AEUV aufgrund der seit mehreren Jahren bestehenden Überschreitung der europarechtlich vorgeschriebenen Stickstoffdioxidgrenzwerte (NO2).

Stickstoffdioxid: Grenzwerte und Grenzwertüberschreitungen

Bei Stickstoffdioxid handelt es sich um ein ätzendes Reizgas das vorwiegend während Verbrennungsprozessen in Dieselmotoren und Ofenanlagen entsteht. Es ist insbesondere für Menschen mit vorgeschädigten Atemwegen oder Allergien schädlich, da es die Schleimhäute im menschlichen Atemtrakt angreift und so die Reizwirkung anderer Luftschadstoffe verstärkt wird. In der Folge können Atemnot, Husten und sonstige Atemwegserkrankungen auftreten.

Zuletzt hatte die EU-Kommission am 15.02.2017 eine mit Gründen versehene Stellungnahme gemäß Art. 258 AEUV an die Bundesrepublik Deutschland wegen Überschreitung der Stickstoffdioxidgrenzwerte in 28 Luftqualitätsgebieten übermittelt, sodass nun als nächster Schritt ein Klageverfahren vor dem EuGH droht, an dessen Ende Zwangsgelder verhängt werden könnten.

Die europarechtliche Grundlage für die Einhaltung gewisser Stickstoffdioxidwerte ergibt sich aus der EU-Luftreinhalterichtlinie vom 21.05.2008 (Richtlinie 2008/50/EG), welche durch die 39. Bundesimmissionsschutzverordnung (39. BImSchV) in nationales Recht umgesetzt worden ist. Nach § 3 Absatz 2 der 39. BImSchV beträgt der über ein Kalenderjahr gemittelte Immissionsgrenzwert für Stickstoffdioxid 40 Mikrogramm (µg) pro Kubikmeter (m³). Wird dieser Wert überschritten, so sind die zuständigen Behörden gemäß § 27 der 39. BImSchV verpflichtet, Luftreinhaltepläne zu erstellen, die geeignete Maßnahmen zur Senkung der Schadstoffkonzentration enthalten müssen.

Allein im Jahr 2016 wurden in Deutschland jedoch bei 59 Prozent der städtischen verkehrsnahen Luftmessstationen Überschreitungen dieses Jahresgrenzwertes registriert. Auch im Jahr 2017 wurden zahlreiche Überschreitungen des Grenzwertes an verschiedenen Messstellen festgestellt. So lag etwa in Stuttgart der Jahresmittelwert bei 73 µm/m³ (Messstation: Am Neckartor) und in München bei 53 µm/m³ (Messstation: Stachus).

Deutschland muss handeln

Das Gespräch am Dienstag war für die betroffenen Mitgliedsstaaten daher die letzte Gelegenheit, dem EU-Umweltkommissar ein Maßnahmenprogramm gegen die chronische Luftverschmutzung vorzustellen und so einer Klage vorzubeugen.

Bundesumweltministerin Hendricks äußerte sich aber bereits im Vorfeld dahingehend, dass die deutschen Bemühungen im Kampf gegen schlechte Luft in den Städten aus Sicht der EU-Kommission vermutlich nicht ausreichen werden, um eine Klage abzuwenden. Zwar könne sich die Luftqualität in den nächsten Jahren durch das „Sofortprogramm Saubere Luft 2017-2020“ (z.B. durch Förderung des ÖPNV und Umstellung auf Elektro-Busse und E-Taxis) verbessern, jedoch lägen die Messwerte in 20 Städten so hoch über den Grenzwerten, dass mit einer Einhaltung auch bis 2020 nicht gerechnet werden kann. Allerdings wurden bisher Fahrverbote für Dieselautos, die schließlich für den Großteil der schädlichen Emissionen verantwortlich sind, weder auf Bundes- noch Landesebene in Betracht gezogen.

Auch der EU-Umweltkommissar betonte, dass die bisherigen Maßnahmen nicht ausreichend seien, um die europäischen Standards der Luftreinhaltung zu erreichen. Er gab den betroffenen Mitgliedstaaten eine Frist bis Ende dieser Woche, um wirksame Maßnahmen zur sofortigen Reduzierung der Schadstoffwerte zu präsentieren, ansonsten müsse Klage erhoben werden.

Bayern muss Konzept für Dieselfahrverbote aufstellen

Bemerkenswert in diesen Zusammenhang ist ein aktuelles Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München (VG München) vom 29.01.2018, das den Freistaat Bayern zu einem Zwangsgeld von 4.000 Euro verurteilte, weil er die Umsetzung einer gerichtlichen Entscheidung missachtete.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hatte den Freistaat Bayern zuvor mit Beschluss vom 27.02.2017 (Az. 22 C 16.1427) zur Vorlage eines Luftreinhalteplans für München samt vollzugsfähiger Konzepte für Dieselfahrverbote verpflichtet, um gegen die Überschreitung der Stickoxidgrenzwerte vorzugehen. Da aber der Freistaat untätig blieb und der kürzlich veröffentliche Luftreinhalteplan solche Konzepte nicht vorsieht, stellte die Deutsche Umwelthilfe sogar den Antrag, Bayerns Umweltministerin Ulrike Schaf in Zwangshaft zu nehmen. Das VG München lehnte diese drastische Maßnahme allerdings ab und verhängte stattdessen ein Zwangsgeld.

Es sei nach der Vorsitzenden Richterin Martina Scherl „völlig neu und auch ein Unding“, dass eine öffentliche Körperschaft wie die Stadt München gerichtliche Entscheidungen missachte. Zwar stehe eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts über die rechtliche Zulässigkeit von Dieselfahrverboten noch aus, dennoch sei die Stickstoffdioxidbelastung an einigen Stellen in München so hoch, dass schnell Abhilfe geschaffen werden müsse. Deshalb habe der VGH Bayern verlangt, dass vollzugsfähige Konzepte für Fahrverbote aufgestellt werden sollen, jedoch noch keine Fahrverbote selbst. Aber selbst solche enthielt der Luftreinhalteplan nicht.

Der Freistaat Bayern muss deshalb bis Ende Mai Dieselfahrverbote für bestimmte Straßenabschnitte planen und die entsprechenden Konzepte veröffentlichen. Für den Fall der Zuwiderhandlung drohte ihm das VG München das nächste Zwangsgeld in Höhe von 4.000 Euro an. Die Staatsregierung hat jedoch bereits angekündigt, gegen diese Entscheidung Rechtsmittel einzulegen.

Dringender Handlungsbedarf

Die Gerichte scheinen mittlerweile das erkannt zu haben, was die Politik offensichtlich noch nicht wahrhaben möchte. Die dauerhafte Überschreitung der Stickstoffdioxidgrenzwerte bringt schwerwiegende Folgen mit sich. So kommt es auf der einen Seite zu einer Gesundheitsschädigung der städtischen Bevölkerung. Auf der anderen Seiten kann es zu einer Klage vor dem EuGH kommen, welche die Gefahr eines gegen Deutschland verhängten Zwangsgeldes mit sich bringt, dessen Höhe noch nicht bestimmt werden, aber sicherlich beträchtlich sein kann. Der Leidtragende ist in beiden Fällen der Bürger, der dies mit seiner Gesundheit und seinen Steuergeldern bezahlt.

Es wird daher Zeit, dass die Entscheidungsträger in den Kommunen, die (Bundes-)Politik und die Autoindustrie endlich umsetzbare Konzepte für die Verbesserung der Luftqualität in den deutschen Großstädten aufstellen. Ob das durch die (mittlerweile berüchtigten) Dieselfahrverbote möglich ist, wird das Bundesverwaltungsgericht entscheiden müssen. Bis dahin bleibt abzuwarten, ob und welche anderen Maßnahmen der Bund noch bis zum Ende der von der EU-Kommission gesetzten „Galgenfrist“ vorstellen kann, die eine Klage der EU-Kommission gegen die Bundesrepublik Deutschland verhindern könnten.

Hintergrund: Vertragsverletzungsverfahren

Das mehrstufige Vertragsverletzungsverfahren wird von der EU-Kommission als „Hüterin der Verträge“ dann eingeleitet, wenn sie der Auffassung ist, dass ein Mitgliedstaat seinen Verpflichtungen nach EU-Recht nicht nachkommt. Es beginnt zunächst mit der Übermittlung eines Aufforderungsschreibens an den betroffenen Mitgliedstaat, in dem dieser Gelegenheit zur Äußerung bezüglich der Verletzung des EU-Rechts erhält. Kommt die Kommission sodann zu dem Schluss, dass tatsächlich ein Verstoß vorliegt, gibt sie eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, bei der sie den Mitgliedstaat förmlich auffordert, sich an das EU-Recht zu halten und ihr Maßnahmen zur Beendung des Verstoßes innerhalb einer bestimmten Frist mitzuteilen. Lässt der Mitgliedstaat diese Frist erfolglos verstreichen, kann die Kommission den Europäischen Gerichtshof (EuGH) mit dem Fall befassen. Dabei kann sie gemäß Art. 260 Abs. 3 AEUV die Verhängung von Geldstrafen vorschlagen, deren Höhe von der Art und Dauer der Rechtsverletzung abhängt. Kommt der EuGH in seinem Urteil zu dem Ergebnis, dass tatsächlich ein Verstoß gegen EU-Recht vorliegt, so kann er gegen den betreffenden Mitgliedstaat die Zahlung eines Pauschalbetrags oder eines Zwangsgelds bis zur Höhe des von der Kommission genannten Betrags verhängen.