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Immissionsschutzrecht

Weg frei für Dieselfahrverbote: BVerwG legt „Plakettenlösung“ nahe / Hamburg prescht mit streckenbezogenen Fahrverboten vor!

Am 27. Februar 2018 schauten nicht nur „Dieselfahrer“ gebannt nach Leipzig. Denn an diesem Tag hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) seine beiden Urteile zu möglichen Verkehrsverboten für Dieselfahrzeuge und bestimmte Kraftfahrzeuge mit Ottomotoren verkündet (7 C 26.16, 7 C 30.17). Auch wenn die höchstrichterlichen Entscheidungen lediglich die Luftreinhalteplanung für Düsseldorf und Stuttgart betreffen, gehen die Auswirkungen – wie nicht zuletzt dem sich unmittelbar anschließenden Medienecho sowie den politischen Diskussionen zu entnehmen war – weit darüber hinaus. Jetzt liegen die ausführlichen Entscheidungsgründe vor (Düsseldorf: 7 C 26.16, Stuttgart: 7 C 30.17) und geben nähere Informationen, die wir hier kurz erläutern und bewerten möchten.

Sachverhalt

Gegenstand der Entscheidungen war – wie schon gesagt – die Luftreinhalteplanung für Düsseldorf und Stuttgart. Die Deutsche Umwelthilfe (DUH) begehrte – wie mittlerweile für zahlreiche weitere Kommunen – klageweise die Fortschreibung der Luftreinhaltepläne um Maßnahmen zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid. Die entsprechenden Werte wurden sowohl in Stuttgart als auch in Düsseldorf über längere Zeit hinweg nicht eingehalten. Als Abhilfemaßnahme ging es maßgeblich um die Aufnahme von Verkehrsverboten, insbesondere für Dieselfahrzeuge, in die Luftqualitätsplanung. Erstinstanzlich hatte die DUH in beiden Fällen obsiegt. Über die Sprungrevision entschied das BVerwG.

Grundsatz: Verkehrsverbote zulässig und unter Umständen erforderlich

In seinen Entscheidungen stellt das BVerwG klar heraus, dass Verkehrsverbote für Dieselfahrzeuge mit schlechterer Abgasnorm als Euro 6 sowie für Kraftfahrzeuge mit Ottomotoren unterhalb der Abgasnorm Euro 3 einzuführen sind, wenn dies die einzige geeignete Maßnahme zur schnellstmöglichen Einhaltung der Stickstoffdioxid-Grenzwerte ist. Letzteres war für das Stuttgarter Verfahren gutachterlich so festgestellt worden und dürfte – je nach betroffener Kommune – von den Gegebenheiten vor Ort abhängen, mit Blick auf Stuttgart etwa durch die geographische Lage beeinflusst sein. Für Düsseldorf muss dies nun noch näher geprüft werden.

Zur Begründung seiner Entscheidungen stützt sich das BVerwG im Wesentlichen auf die aus der EU-Luftreinhalterichtlinie vom 21.05.2008 (Richtlinie 2008/50/EG) resultierende Pflicht der Mitgliedstaaten, im Falle von Grenzwertüberschreitungen die Luftreinhaltepläne so durch geeignete Gegenmaßnahmen anzupassen und diese umzusetzen, dass der Zeitraum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich gehalten werden kann. Es reicht demnach nicht aus, die derzeit am besten geeigneten Luftreinhaltemaßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der überschrittenen Grenzwerte (Verkehrsverbote) zu verwerfen und stattdessen auf das künftige Wirksamwerden von Maßnahmen zu setzen, die von Bedingungen abhängig sind, deren Eintritt ungewiss ist und vom Plangeber nicht selbst beeinflusst werden können. Konkret hat das BVerwG in diesem Punkt Maßnahmen eine Absage erteilt, die erst in fernerer Zukunft (2020 bis 2024) Wirkung entfalten würden. Auch das Zuwarten, bis – wie im Luftreinhalteplan von Stuttgart angegeben war – zum 01.01.2020 möglicherweise auf Bundesebene eine „Blaue Plakette“ eingeführt wird, genügte dem BVerwG selbst dann nicht, wenn darauf später tatsächlich Verkehrsverbote gestützt werden würden. Auch wenn das BVerwG dies nicht ausdrücklich ausführt, dürften diese Gesichtspunkte auf Nachrüstlösungen als Gegenstand von Luftreinhalteplänen übertragbar sein. Auch hierauf hat der Plangeber keinen nennenswerten Einfluss und sind diese momentan zeitlich nicht absehbar.

Weiter stellt das BVerwG klar, dass der Erfüllung der europarechtlich begründeten Pflicht zur schnellstmöglichen Einhaltung der Stickstoffdioxid-Grenzwerte entgegenstehende nationale Rechtsvorschriften wegen des Anwendungsvorrangs des Europarechts unangewendet bleiben müssen. Damit erteilt dass BVerwG der Argumentation eine Absage, dass nach dem in Deutschland derzeit geltenden Recht nach Antriebsarten differenzierte bundeseinheitliche Verkehrsverbote nicht zulässig seien. Es kommt demnach nicht auf die umstrittene Frage an, ob Verkehrsverbote bereits heute ohne Rechtsänderung im Wege der sog. Plakettenlösung umgesetzt werden könnten oder ob es hierzu eines Tätigwerdens durch den Bund bedarf.

Ausnahmen und Übergangsregelungen

Den von ihm aufgestellten Grundsatz, dass unter bestimmten Voraussetzungen Verkehrsverbote einzuführen sind, schränkt das BVerwG selbst allerdings unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten wieder ein. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip beherrsche jegliches staatliche Handeln und sei auch im Europarecht verankert. Daher müsse die Angemessenheit von Verkehrsverboten im Rahmen einer Abwägung zwischen dem Gesundheitsschutz und den Freiheitsrechten der Verkehrs- und Wirtschaftsteilnehmer festgestellt werden. Was streckenbezogene Verkehrsverbote, also solche für einzelne Straßenabschnitte angeht (wie für Düsseldorf zur Diskussion steht), sieht das Bundesverwaltungsgericht keine rechtlichen Probleme im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit. Anwohner und Anlieger müssen demnach ständig mit Verkehrseinschränkungen rechnen und hätten keinen Anspruch auf eine bestimmte Ausgestaltung und einen bestimmten Umfang der Grundstücksverbindung mit der Straße. Sondersituationen könnten durch Ausnahmegenehmigungen bewältigt werden.

Im Hinblick auf zonale Verkehrsverbote, etwa für eine gesamte Umweltzone, was für Stuttgart zur Diskussion steht, fordert das BVerwG hingegen eine phasenweise Einführung sowie Ausnahmeregelungen für bestimmte Personengruppen. Demnach dürfen zonale Verkehrsverbote für Euro-5-Fahrzeuge nicht vor dem 01.09.2019 eingeführt werden. Hinsichtlich der Dieselfahrzeuge, die nur die Anforderungen der Abgasnorm Euro 4 erfüllen, sowie hinsichtlich der benzin- und gasbetriebenen Ottomotoren unterhalb der Abgasnorm 3 bedarf es allerdings keiner Übergangsfristen. Ausnahmeregelungen seien insbesondere für Handwerker sowie Anwohner zu prüfen und könnten auch für die Nachrüstung von Dieselfahrzeugen der Abgasnorm 5 eingeräumt werden.

Keine Entschädigung

Wird auf diese Weise eine verhältnismäßige Gesamtregelung von Verkehrsverboten erreicht, bedarf es nach dem BVerwG keiner Entschädigung für etwaige Marktwertverluste der betroffenen Fahrzeuge, wobei das BVerwG – vielleicht etwas marktfern – einen Zusammenbruch des Gebrauchtwagenmarktes für Dieselfahrzeuge und „besonders hohe Marktwertverluste“ verneint. Es begründet dies damit, dass die Verkehrsverbote allein lokale Auswirkungen hätten.

Umsetzung

Was die Umsetzung von Verkehrsverboten angeht, stellt sich das BVerwG auf den Standpunkt, dass diese mit den vorhandenen Verkehrszeichen sowie durch Schaffung bislang in der Straßenverkehrsordnung nicht geregelter Verkehrszeichen (von der Straßenverkehrsbehörde zu erfindende Zusatzzeichen) umgesetzt werden können. Die straßenverkehrsrechtlichen Regelungen dürfen jedenfalls – so das Gericht weiter – der vollen Wirksamkeit des Europarechts nicht entgegenstehen, was sich auf die derzeit noch fehlende bundeseinheitliche Plakettenlösung bezieht. Auch ohne „Blaue Plakette“ muss das Unionsrecht – „wie auch immer“ – zur vollen Geltung kommen.

Drohende Verkehrsverlagerungen und zu befürchtende Vollzugsprobleme erachtet das BVerwG nicht als rechtlich problematisch.

Bewertung

Das BVerwG zwingt damit nicht nur zur Umsetzung von Verkehrsverboten, wenn dies die einzige geeignete Maßnahme zur schnellstmöglichen Einhaltung der Stickstoffdioxid-Grenzwerte ist, sondern eröffnet, gestützt auf das Unionsrecht, auch den Weg zu einem „Flickenteppich“ kommunaler Einzelregelungen durch verschiedene Variationen und Kombinationen aus straßenverkehrsrechtlichen (Zusatz-)Zeichen, weil bundeseinheitliche Regelungen derzeit fehlen. Zwar weist das BVerwG sehr deutlich daraufhin, worin es eine praktikable Lösung sieht, nämlich in der Einführung einer „geeigneten Plakette (etwa einer ‚Blauen Plakette‘)“. Doch ist nach den zuletzt zu vernehmenden Verlautbarungen der Verantwortlichen auf Bundesebene nicht unbedingt mit einer zeitnahen bundeseinheitlichen Regelung zu rechnen. Diese wäre aber – inklusive der notwendigen Ausnahmeregelungen – alsbald wünschenswert, um ein Stück Rechtssicherheit zurückzugewinnen.

So verwundert in Ermangelung dieser Verlässlichkeit auch nicht, dass beginnend am 31.05.2018 Hamburg in eigener Initiative streckenbezogene Verkehrsverbote für einzelne Straßenabschnitte einführen wird. Übergangsregelungen sind hierfür nach dem BVerwG nicht erforderlich, da nicht ganze Zonen betroffen sind.

Es bleibt abzuwarten, ob diesem Beispiel auch andere Länder folgen werden. Für Nordrhein-Westfalen und Bayern dürfte damit aktuell nicht zu rechnen sein. Jedenfalls finden dort dem Vernehmen nach selbst gerichtliche Zwangsmaßnahmen zur Umsetzung der ausgeurteilten Anpassung der Luftreinhaltepläne kein Gehör. Es deutet im Moment Vieles darauf hin, dass die Gerichte zum Thema Verkehrsverbote noch häufiger beschäftigt werden und die Verkehrsteilnehmer im zu befürchtenden „Schilderwald“ demnächst neue Maßstäbe an den „raschen beiläufigen Blick“, mit dem ein Verkehrszeichen wahrzunehmen sein soll, anlegen müssen.