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Abfallrecht

Das „Sperrmüll-Urteil“ des BVerwG: Bald flächendeckend gewerbliche Sammlungen für häuslichen Sperrmüll?

Mit Urteilen vom 23.02.2018 (7 C 9.16 und 7 C 10.16) hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) entschieden, dass es sich bei Sperrmüll im Sinne des Abfallschlüssels 20 03 07 nicht um „gemischten Abfall aus privaten Haushaltungen“ im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG handelt. Die Folge ist, dass häuslicher Sperrmüll nicht zwingend der Überlassungspflicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG unterfällt. Nunmehr sind die vollständig abgefassten Urteilsgründe verfügbar, die die rechtlichen Grundlagen für einen Zugriff der privaten Entsorger auf die Sammlung von häuslichem Sperrmüll aufzeigen.

Der Sachverhalt

Der Entscheidung des BVerwG lag die Konstellation zugrunde, dass ein Unternehmen der Abfallwirtschaft beim beklagten Kreis die beabsichtigte unbefristete gewerbliche Sammlung von Altmetallen, Papier, Bauschutt, Baumischabfällen, Grünabfällen sowie sonstigen gemischten Abfällen in bestimmten Mengen in einem Hol- und Bringsystem im Kreisgebiet angezeigt hatte. Daraufhin untersagte der Kreis die gewerbliche Sammlung von Altmetall, Altpapier, Grünabfällen und sonstigen gemischten Abfällen aus privaten Haushaltungen. Gemischte Abfälle unterliegen – so die Begründung – der uneingeschränkten Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG. Der gewerblichen Sammlung von Altmetall, Altpapier und Grünabfällen stünden überwiegende öffentliche Interessen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG entgegen. An dieser Entscheidung hielt der Kreis auch fest, nachdem das Entsorgungsunternehmen die Anzeige betreffend sonstige gemischte Abfälle auf Abfälle, die typischerweise bei der Entrümpelung von Wohnraum anfielen und dem Abfallschlüssel 20 03 07 zuzuordnen seien, konkretisiert hatte.

Der rechtliche Rahmen

Nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen bekanntermaßen verpflichtet, diese Abfälle dem zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu überlassen. Die Überlassungspflicht besteht gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG unter anderem aber nicht für Abfälle, die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen. Letzteres wiederum gilt allerdings – als Rückausnahme – nach § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG nicht für „gemischte Abfälle aus privaten Haushaltungen“ und gefährliche Abfälle. Gemischte Abfälle aus privaten Haushaltungen und gefährliche Abfälle sind – mit anderen Worten – grundsätzlich uneingeschränkt an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu überlassen. In diesem rechtlichen Umfeld hatte das BVerwG in seinen oben genannten Entscheidungen zu klären, ob Sperrmüll im Sinne des Abfallschlüssels 20 03 07 unter den Begriff der „gemischten Abfälle aus privaten Haushaltungen“ nach § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG fällt und demnach zwingend dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu überlassen ist.

Die Entscheidung

Nach in Teilen divergierenden Entscheidungen der Vorinstanzen hat das BVerwG festgestellt, dass es sich bei Sperrmüll im Sinne des Abfallschlüssels 20 03 07 nicht um „gemischten Abfall aus privaten Haushaltungen“ nach § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG handelt und also gewerbliche Sammlungen von häuslichem Sperrmüll zulässig sind, wenn – was nicht in Streit Stand – die Abfälle einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden und – was noch zu klären ist – überwiegende öffentliche Interessen der Sammlung nicht entgegen stehen. Das Gericht legt dabei unter beispielhafter Anwendung der juristischen Auslegungsmethoden ein enges Verständnis des Begriffes der „gemischten Abfälle aus privaten Haushaltungen“ zugrunde. Zwar gebe der Wortlaut als Ausgangspunkt der Auslegung keinen hinreichenden Hinwies auf den Willen des Gesetzgebers; denn die vom Gesetz gewählte Begrifflichkeit erscheine sowohl für eine weite, den Sperrmüll umfassende, als auch für eine enge Auslegung offen. Allerdings entnimmt das Gericht der Gesetzeshistorie und den Gesetzesmaterialien ein enges Verständnis, das Sperrmüll im Sinne der Abfallschlüsselnummer 20 03 07 nicht mit einbezieht, sondern sich auf „gemischte Siedlungsabfälle“ im Sinne der Abfallschlüsselnummer 20 03 01 beschränkt. Zudem fordere das Recht der Europäischen Union, namentlich Art. 16 der EU-Abfallrahmenrichtlinie und die Warenverkehrsfreiheit, eine Auslegung, wonach Sperrmüll nicht als „gemischter Abfall“ der Überlassungspflicht unterliegt.

Letztlich hat das BVerwG die Sache an das Oberverwaltungsgericht (OVG) zurückverwiesen. Dieses wird nunmehr zu klären haben, ob der gesetzlich nicht zwingend ausgeschlossenen gewerblichen Sammlung von häuslichem Sperrmüll im konkreten Einzelfall überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen, ob also die Voraussetzungen von § 17 Abs. 3 KrWG vorliegen. Besonderes Augenmerk wird das OVG hier – so der Fingerzeig des BVerwG – auf die widerlegbare Regelvermutung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zu legen haben. Maßgeblich ist im konkreten Verfahren vor allem, ob es sich bei der Sammlung des privaten Entsorgers um eine sog. „Bestandssammlung“ handelt, welche Auswirkungen die Sammeltätigkeit des privaten Entsorgers auf die vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu erzielende Sammelmenge hat und welcher Umfang an Abfallaufkommen dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger – auch im Zusammenwirken mit etwaigen weiteren privaten Sammlungen – entzogen wird.

Die Auswirkungen auf die Praxis

Durch die Urteile des BVerwG steht für die Praxis rechtsverbindlich fest, dass gewerbliche Sammlungen für häuslichen Sperrmüll nicht bereits grundsätzlich unzulässig sind. Vielmehr kommt es auf eine Betrachtung des jeweiligen Einzelfalles an, ob der Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen.

Hierin liegen aber auch die rechtlichen „Folgeprobleme“. Die Frage, ob die jeweilige Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten gefährdet, ist sehr stark einzelfallabhängig. § 17 Abs. 3 KrWG, der den Begriff des Überwiegens öffentlicher Interessen näher ausgestaltet, ist seinerseits durch unbestimmte Rechtsbegriffe geprägt (Funktionsfähigkeit, wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen, Leistungsfähigkeit, Qualität, Effizienz, Servicegerechtigkeit). Hinzu kommt, dass es immer auch um Prognoseentscheidungen geht. Letztlich wird trotz der Entscheidung des BVerwG ein gewisses Maß an Rechtsunsicherheit bleiben, ob die gewerbliche Sammlung von häuslichem Sperrmüll im Einzelfall zulässig ist oder nicht. Hierbei hilft auch die vom BVerwG für § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG entwickelte sog. Irrelevanz-Schwelle nur bedingt; das Prognoserisiko bleibt.

Andersherum steht aber auch fest, dass eine gewerbliche Restmülltonne nach § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG unzulässig wäre. Die Grenzen zwischen „gemischten Abfällen aus privaten Haushaltungen“ im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG (Entsorgung über die Restmülltonne) und häuslichem Sperrmüll (der gewerblichen Sammlung grundsätzlich zugänglich) dürften hingegen aller Erfahrung nach verschwimmen und – jedenfalls rein faktisch – maßgeblich auch von der Größe der jeweiligen Restmülltonne abhängen. In dieser Überlegung könnte auch eine Strategie der kommunalen Entsorgungsträger zur Abwehr gewerblicher Sammler liegen, ebenso in der Verbesserung der eigenen Leistungsfähigkeit und der Servicequalität bei der Sperrmüll-Sammlung.