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Wasserrecht

EuGH verurteilt Deutschland wegen Gewässerverunreinigungen durch Nitrat – Auswirkungen unklar!

Das Medienecho ist groß. Heute, am 21.06.2018, hat der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) entschieden, dass Deutschland gegen die Richtlinie 91/676/EWG vom 21. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (sog. Nitratrichtlinie) verstoßen hat (Rechtssache C-543/16). Die schriftliche Urteilsbegründung liegt bereits vor. Die Auffassungen über die Bedeutung dieses Richterspruchs gehen allerdings schon jetzt deutlich auseinander.

Hintergrund

Nitrat ist als Nährstoff für das Pflanzenwachstum von maßgeblicher Bedeutung und wird daher häufig als Düngemittel in der Landwirtschaft eingesetzt. Überhöhte Dosierungen können allerdings zu Gewässerverunreinigungen führen, mit den entsprechenden Folgen für die menschliche Gesundheit, die Wirtschaft sowie die Umwelt im Allgemeinen. Eine zu hohe Nitratbelastung fördert das Algenwachstum, was zu einem Ersticken des übrigen Lebens im Gewässer (Eutrophierung) führen kann. Dies gilt sowohl für Süßwassergewässer als auch für die Meeresumwelt und wirkt sich deutlich nachteilig auf die Gewässerqualität aus.

Eine Nitratkonzentration von mehr als 50 mg/l kann sich zudem insbesondere bei der Gesundheit von Schwangeren und Kleinkindern erheblich negativ bemerkbar machen. Daher liegt auch der Grenzwert für Nitrat nach den maßgeblichen europäischen und deutschen Vorschriften bei 50 mg/l, so etwa

Weist das Rohwasser eine höhere Nitratkonzentration auf, muss es, um gleichwohl als Trinkwasser Verwendung finden zu können, mit hohen volkswirtschaftlichen Kosten aufbereitet werden.

Rechtlicher Rahmen

Ziel der Nitratrichtlinie ist es vor diesem Hintergrund, die durch Nitrat aus landwirtschaftlichen  Quellen verursachte oder ausgelöste Gewässerverunreinigung (Grund- und Oberflächenwasser) zu verringern und weiteren Gewässerverunreinigungen dieser Art vorzubeugen. Hierzu sieht die Nitratrichtlinie in Art. 5 unter anderem vor, dass die Mitgliedstaaten sog. Aktionsprogramme nach Maßgabe der verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Daten sowie vorhandenen Umweltbedingungen festlegen, um Nitrateinträgen entgegenzuwirken. Kern der Aktionsprogramme sind – wie sich aus Anhang III der Nitratrichtlinie ergibt – bestimmte Maßnahmen, mit denen sicherzustellen ist, dass bei jedem Ackerbau- oder Tierhaltungsbetrieb die auf den Boden ausgebrachte Dungmenge, einschließlich des von den Tieren selbst ausgebrachten Dungs, eine bestimmte Höchstmenge pro Jahr und Hektar nicht überschreitet. Konkret sind beispielsweise folgende Maßnahmen vorgesehen:

  • Zeiträume, in denen das Ausbringen bestimmter Arten von Düngemitteln auf landwirtschaftlichen Flächen verboten ist,
  • Vorgabe bestimmter Kapazitäten von Behältern zur Lagerung von Dung,
  • Begrenzung des Ausbringens von Düngemitteln auf landwirtschaftliche Flächen entsprechend den Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft.

Speziell mit Blick auf die letztgenannten Regeln der guten fachlichen Praxis der Landwirtschaft sieht die Nitratrichtlinie in Anhang II besondere Kriterien, mit denen eine Verringerung der Nitratverunreinigungen erreicht werden soll, vor, wie z.B. bestimmte technische Verfahren, die Berücksichtigung der Flächenneigung usw.

Nach Art. 5 Abs. 5 der Nitratrichtlinie sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, in ihren Aktionsprogrammen zusätzliche oder verstärkte Maßnahmen zu ergreifen, wenn von Anfang an oder anhand der Erfahrungen bei der Durchführung der Aktionsprogramme deutlich wird, dass die bisherigen Maßnahmen nicht ausreichen. Zudem sind die Mitgliedstaaten nach Art. 5 Abs. 7 der Nitratrichtlinie verpflichtet, die Aktionsprogramme mindestens alle vier Jahre zu überprüfen und fortzuschreiben.

Vorwurf der EU-Kommission und Entscheidung des EuGH

In Deutschland wird die Nitratrichtlinie im Wesentlichen anhand des Düngerechts, insbesondere durch die Düngeverordnung, umgesetzt. Bereits im Juli 2014 hatte die EU-Kommission Deutschland allerdings gemahnt, dass die bisherigen Maßnahmen nicht für ein richtlinienkonformes Handeln ausreichten, und aufgefordert, stärker gegen die Verunreinigung von Gewässern durch Nitrat vorzugehen. Der Vorwurf ging vor allem dahin, Deutschland habe trotz wachsender Nitratbelastung keine hinreichenden Zusatzmaßnahmen im Sinne von Art. 5 Abs. 5 und Abs. 7 der Nitratrichtlinie getroffen, um seine einschlägigen Rechtsvorschriften entsprechend der Richtlinie zu überarbeiten.

Da die Kommission der Auffassung war, auch die damals bereits laufende Überarbeitung des deutschen Aktionsprogramms führe nicht zu einer hinreichenden Senkung der Nitratbelastung, fiel am 28.04.2016 schließlich die Entscheidung, Deutschland vor dem EuGH zu verklagen. Am 27. Oktober 2016 reichte die EU-Kommission die Klageschrift beim EuGH ein. Darin wiederholte sie ihre Rügen aus dem bisherigen „Beanstandungsverfahren“.

Antragsgemäß hat der EuGH heute festgestellt, dass die Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 5 und Abs. 7 in Verbindung mit Anhang II und Anhang III der Nitratrichtlinie verstoßen hat, indem sie nicht zusätzliche Maßnahmen oder verstärkte Aktionen getroffen hat, sobald deutlich wurde, dass die Maßnahmen des deutschen Aktionsprogramms nicht ausreichten, und dieses Aktionsprogramm nicht überarbeitet hat. Als Begründung führt der EUGH im Wesentlichen an, aus der zum maßgeblichen Zeitpunkt am 11.09.2014 gültigen Sachlage habe sich ergeben, dass die geltenden Maßnahmen der Bundesrepublik zur Verwirklichung der Ziele der Nitratrichtlinie nicht ausreichten. Insbesondere habe sich der Eutrophiezustand der Küstengewässer durch die bisherigen Maßnahmen nicht verbessern lassen. Später eingetretene Rechtsänderungen – hier die Novelle des Düngerechts im Jahre 2017 – seien nach ständiger Rechtsprechung des EuGH nicht mehr zu berücksichtigen.

Folgen der Entscheidung

Nach der Entscheidung des EuGH steht nunmehr fest, dass Deutschland zusätzliche bzw. verstärkte Maßnahmen zur Senkung von Nitrateinträgen aus der Landwirtschaft ergreifen muss. Andernfalls drohen Zwangsgelder und Strafzahlzungen, die auf Veranlassung der EU-Kommission in einem weiteren (verkürzten) Verfahren vom EuGH festgesetzt werden können, wie zuletzt am 31.05.2018 gegen Italien wegen fehlender Kläranlagen.

In der Praxis besteht allerdings Uneinigkeit darüber, welche Bedeutung das EuGH-Urteil (noch) hat. So geht etwa der Deutsche Bauernverband (DBV) davon aus, dass es sich lediglich um „Vergangenheitsbewältigung“ handele, da das Urteil sich auf die alte Düngeverordnung aus dem Jahre 2006 beziehe, die zwischenzeitlich überholt sei. Die neue Düngeverordnung aus dem Jahre 2017 aber erfülle die Vorgaben aus der Nitratrichtlinie.

Fakt ist zwar, dass im Jahre 2017 ein neues Düngerecht in Deutschland implementiert worden ist. Rechtlich richtig ist weiter, wie der EuGH in seiner heutigen Entscheidung ebenfalls betont, dass der zeitliche Beurteilungsmaßstab der Entscheidung des EuGH sich nicht auf die heute geltende Rechtslage, sondern auf den Ablauf der von der EU-Kommission vor Einreichung der Klage gesetzten Frist (11.09.2014) bezieht (damals war noch der Nitratbericht 2012 aktuell). Ob aber das neue Düngerecht den Anforderungen des europäischen Rechts genügt, ob sich Deutschland also nunmehr rechtskonform verhält, wird durchaus zweifelhaft gesehen. So schreibt etwa das Umweltbundesamt (UBA) am 11.05.2018, dass weiterhin 18 % aller Kontrollstationen für Grundwasser eine erhöhte Nitratbelastung aufweisen. Der Nitratbericht 2016 (im Beurteilungszeitraum galt das neue Düngerecht allerdings auch noch nicht) weist ebenfalls weiterhin überhöhte Werte aus.

Wissenschaftlich fundierte Informationen wird voraussichtlich erst der Nitratbericht 2020 liefern können, in dem die gesetzlichen Neuregelungen – zumindest teilweise – bereits berücksichtigt sein werden. Bis dahin bleibt ein gehöriges Maß an Rechtsunsicherheit: für die Landwirte, ob nochmals mit schärferen Anforderungen an die Düngung zu rechnen sein wird, für die Wasserversorger, ob und in welchem Umfang sie im Rahmen von Aufbereitungsmaßnahmen weiterhin Verfahren zur Reduzierung des Nitratgehaltes vorhalten müssen, für die Aufsichtsbehörden, ob und in welchem Umfang weiterhin Maßnahmen zur Einhaltung der Nitratgrenzwerte der Trinkwasserverordnung notwendig erscheinen, für die Verbraucher, ob sie weiterhin mit den Kosten der Nitratsenkung im Rahmen der Aufbereitung belastet werden, und schließlich für die Bundesregierung, ob ein erneutes Vertragsverletzungsverfahren droht.