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Öffentliches Baurecht

Neues Hindernis für das Planaufstellungsverfahren: Notifizierungspflicht für Bauleitpläne?

Aktuell finden die sog. Trilogverhandlungen zwischen EU-Parlament, Rat und Kommission zur Finalisierung einer eigenständigen Richtlinie über ein Notifizierungsverfahren (Notifizierungsrichtlinie) statt. Die Notifizierungsrichtlinie ist ein Teil des von der EU-Kommission am 10. Januar 2017 vorgelegten Dienstleistungspakets. Sie stellt das gegenwärtige, für unzureichend befundene Mitteilungsverfahren der Richtlinie 2006/123/EG vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (Dienstleistungsrichtlinie) auf eine neue Rechtsgrundlage. Sollte der Richtlinienentwurf unverändert beschlossen werden, müssen künftig wohl auch Bauleitpläne bei der EU-Kommission notifiziert werden.

Der Entwurf für die Notifizierungsrichtlinie trägt den etwas sperrigen Namen „Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Durchsetzung der Richtlinie 2006/123/EG über Dienstleistungen im Binnenmarkt, zur Festlegung eines Notifizierungsverfahrens für  dienstleistungsbezogene Genehmigungsregelungen und Anforderungen sowie zur Änderung der Richtlinie 2006/123/EG und der Verordnung (EU) Nr. 1024/2012 über die Verwaltungszusammenarbeit mit Hilfe des  Binnenmarkt-Informationssystems (KOM(2016) 821 endg.). Die Notifizierungsrichtlinie knüpft – wie schon die Bezeichnung zeigt – an die Dienstleistungsrichtlinie an.

Nach der Dienstleistungsrichtlinie dürfen bestimmte nationale Vorschriften, welche die Niederlassungsfreiheit und die Dienstleistungsfreiheit einschränken, keine Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit oder des Wohnsitzes darstellen, müssen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen und durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein. Zum Zwecke der effektiven Durchsetzung dieser Vorgaben müssen nach der Notifizierungsrichtlinie bestimmte mitgliedstaatliche Maßnahmen, die den freien Binnenmarkt beeinträchtigen können, bereits im Entwurfsstadium gegenüber der EU-Kommission notifiziert werden. Die Kommission prüft daraufhin die Vereinbarkeit mit der Dienstleistungsrichtlinie und gibt dem Mitgliedstaat im Falle der Unvereinbarkeit auf, die Maßnahme nicht zu erlassen bzw. wieder aufzuheben.

Was nun hat dies mit kommunalen Bauleitplänen (Flächennutzungspläne, Bebauungspläne) zu tun?

Auf den ersten Blick nicht viel, wäre da nicht die Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) vom 30.01.2018 (C-31/16 – Visser Vastgoed Beleggingen). In diesem Vorabentscheidungsverfahren hatte der EuGH zu klären, ob der Bauleitplan einer niederländischen Kommune, der bestimmte zentrenrelevante Sortimente für ein Gewerbegebiet in städtischer Randlage ausschloss, mit der Dienstleistungsrichtlinie vereinbar ist.

Der EuGH hat dies zwar unter den Bedingungen der Nicht-Diskriminierung, der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit bejaht und angedeutet, dass der Schutz der städtischen Umwelt ein Rechtfertigungsgrund des Allgemeininteresses für territoriale Beschränkungen sein könne. Für die vorliegende Thematik ist dieses Ergebnis allerdings weniger entscheidend. Denn die Vorfragen, ob der Einzelhandel mit Waren eine Dienstleistung im Sinne der Dienstleistungsrichtlinie darstellt, und ob die Vorgaben des niederländischen Bauleitplans Beschränkungen für die Dienstleistungserbringer beinhalten, hat der EuGH ebenfalls bejaht. Gerade hieran knüpft aber – unabhängig von einer möglichen Rechtfertigung – schon die Notifizierungspflicht an.

Bei konsequenter Umsetzung des EuGH-Urteils müssen also zumindest solche Bauleitpläne gegenüber der Kommission notifiziert werden, die den Einzelhandel beschränken. Denkt man dies logisch weiter, müsste aber eigentlich jeder Bebauungsplan, der nicht uneingeschränkt Flächen für den Einzelhandel ausweist, notifiziert werden. Denn jede Festsetzung als Wohngebiet, Parkfläche oder Spielplatz lässt dort – abgesehen von Ausnahmen oder Abweichungen – eine Einzelhandelsnutzung nicht zu.

Dass dieses Ergebnis den planenden Kommunen angesichts zunehmender Wohnungsnot und Nachverdichtungsnotwendigkeiten (Stichwort: Urbanes Gebiet) sowie fehlender Gewerbeflächen mehr Steine als Brot gibt, liegt auf der Hand. Es wir hier nicht nur ein immenses Arbeitsvolumen produziert, sondern kommt auch zu erheblichen Zeitverzögerungen im Planaufstellungsverfahren, zumal sich das Notifizierungsverfahren auf bis zu sechs Monate erstrecken kann. Hinzu kommt, dass die kommunale Bauleitplanung angesichts der Planungshoheit als Teil der grundgesetzlich verankerten Selbstverwaltungsgarantie bewusst „staatsfern“ ausgestaltet ist. Hier mit der EU-Kommission eine „überstaatliche“ Ebene in den Planungsprozess einzubeziehen, erscheint sachfremd. Nicht zuletzt schafft die kommunale Angebotsplanung in vielen Fällen überhaupt erst die Voraussetzungen für Einzelhandels- oder sonstige gewerbliche Nutzungen. Im Falle einer nicht vollständigen „Freigabe“ darin zugleich eine Beschränkung des Binnenmarktes zu sehen, ist widersinnig und wenig zielführend.

Es verwundert daher nicht, dass sich vor allem die kommunalen Spitzenverbände, wie der Städte- und Gemeindebund Nordrhein-Westfalen, gegen eine Notifizierungspflicht aussprechen. Gefordert wird eine Ausnahme für kommunale Bauleitpläne. Ob es tatsächlich dazu kommt, wird sich im Verlauf der weiteren Trilogverhandlungen zeigen müssen. Sollte es nicht zu einer Ausnahme kommen, erhält das Baugesetzbuch (BauGB) möglicherweise demnächst eine Vorschrift zur Beteiligung der EU-Kommission im Bauleitplanverfahren und müssen sich die Betroffenen auf längere Verfahrensdauern einstellen.