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Immissionsschutzrecht

Reduktion von Luftschadstoffen: Neue 43. BImSchV zur Umsetzung der NEC-Richtlinie der EU beschlossen

Bis zum 30.06.2018 war die Richtlinie (EU) 2016/2284 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14.12.2016 über die Reduktion der nationalen Emissionen bestimmter Luftschadstoffe, zur Änderung der Richtlinie 2003/35/EG und zur Aufhebung der Richtlinie 2001/81/EG (sog. NEC-Richtlinie, ABl. L 344 vom 17.12.2016, S. 1) in nationales Recht umzusetzen. Fast pünktlich haben Bundestag am 17.05.2018 und Bundesrat am 06.07.2018 den erforderlichen Rechtsänderungen im deutschen Recht zugestimmt. Ergebnis ist eine neue 43. Verordnung zum Bundesimmissionsschutzgesetz (43. BImSchV), die am Tag nach ihrer Verkündung in Kraft treten wird. Sie überführt die bisher in der 39. BImSchV mit enthaltenen, jetzt neu gefassten Bestimmungen in ein eigenes Regelwerk.

Hintergrund

Im Dezember 2013 hat die EU-Kommission ihr Programm „Saubere Luft für Europa“ veröffentlicht (COM/2013/918 final). Gegenstand dieses Programms sind neben der jetzt in deutsches Recht umgesetzten NEC-Richtlinie der Vorschlag für eine Richtlinie zur Begrenzung der Emissionen bestimmter Luftschadstoffe aus mittelgroßen Feuerungsanlagen (Richtlinie 2015/2193, war umzusetzen bis zum 19.12.2017) sowie der Beschlussvorschlag zur Annahme des 2012 novellierten Göteborg-Protokolls.

Die NEC-Richtlinie legt strengere Vorgaben für die fünf wichtigsten Luftschadstoffe in Europa fest. Dazu gehören Feinstaub (PM2,5), Schwefeldioxid (SO2), Stickstoffoxide (NOX) und flüchtige organische Verbindungen (außer Methan, NMVOC) sowie Ammoniak (NH3). Ziel ist es, die gesundheitlichen Folgen der Luftverschmutzung wie Atemwegserkrankungen und vorzeitige Todesfälle um fast 50 % bis 2030 im Vergleich zu 2005 zu verringern. Hierzu sieht die NEC-Richtlinie für die Mitgliedstaaten zur Reduktion der genannten Stoffe unterschiedliche quantitative nationale Verpflichtungen vor, die stufenweise ab dem Jahr 2020 und ab dem Jahr 2030 erreicht werden müssen. Darüber hinaus sind nationale Luftreinhalteprogramme zu erstellen und regelmäßig zu aktualisieren.

Die NEC-Richtlinie ist am 31.12.2016 mit einer 18-monatigen Umsetzungsfrist für die Mitgliedstaaten in Kraft getreten. Sie ersetzt die Richtlinie 2001/81/EG.

Regelungsgehalt der 43. BImSchV

In Umsetzung der NEC-Richtlinie enthält die 43. BImSchV insbesondere die Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland bezogen auf das Basisjahr 2005 ab dem Jahr 2020 die jährlichen durch menschliche Tätigkeiten verursachten Emissionen von Luftschadstoffen wie folgt zu reduzieren:

  • SO2: 21 %,
  • NOX: 39 %,
  • NMVOC: 13 %,
  • NH3: 5 % und
  • Feinstaub PM2,5: 26 %.

Ab dem Jahr 2030 gelten folgende Reduktionswerte:

  • SO2: 58 %,
  • NOX: 65 %,
  • NMVOC: 28 %,
  • NH3: 29 % und
  • Feinstaub PM2,5: 43 %.

Zur Umsetzung dieser Verpflichtungen hat die Bundesregierung ein nationales Luftreinhalteprogramm zu erstellen. Es enthält unter anderem

  • die erforderlichen Maßnahmen zur Einhaltung der Emissionsreduktionsverpflichtungen,
  • zur Erfüllung der Verpflichtungen zur Emissionsreduktion von Feinstaub vorrangig Maßnahmen zur Reduktion von Rußemissionen,
  • eine abstrakte Darstellung der Zuständigkeiten,
  • eine Darstellung der bereits erzielten Fortschritte bei der Emissionsreduktion,
  • eine Darstellung der voraussichtlichen Entwicklung der Emissionsreduktion,
  • Strategien und Maßnahmen,
  • die Analyse der Strategien und Maßnahmen, etc.

Das nationale Luftreinhalteprogramm ist mindestens alle vier Jahre zu aktualisieren. Werden die Reduktionsverpflichtungen nicht erfüllt oder besteht die Gefahr, dass sie nicht erfüllt werden, ist die Bundesregierung verpflichtet, die im nationalen Luftreinhalteprogramm festgelegten Strategien und Maßnahmen innerhalb von 18 Monaten anzupassen. Erstmals wird das beschlossene nationale Luftreinhalteprogramm bis zum 31.03.2019 an die EU-Kommission übermittelt.

Diese Kernregelungen werden flankiert durch Verfahrensbestimmungen, Ausnahmeregelungen (Flexibilisierungsmaßnahmen) und Berichtspflichten sowie Regelungen zur Inventarisierung und Prognostizierung von Luftschadstoffen, wobei hierbei auch weitere Stoffe, wie z.B. bestimmte Schwermetalle, POP, PM10, erfasst werden.

Auswirkungen

Die maßgeblichen Pflichten der 43. BImSchV richten sich unmittelbar allein an die Bundesrepublik Deutschland als Gesamtstaat und nicht an die einzelnen Wirtschaftsteilnehmer. Selbstverständlich muss die Bundesrepublik Deutschland aber bestrebt sein, die ihr gegenüber verbindlichen Reduktionsverpflichtungen der NEC-Richtlinie durch wirksame nationale Luftreinhalteprogramme zu erfüllen. Andernfalls droht ein Vertragsverletzungsverfahren, wie zuletzt etwa wegen nicht ausreichender Aktionsprogramme zur Reduzierung der Nitrateinträge aus der Landwirtschaft in die Gewässer (Verstoß gegen die EU-Nitratrichtlinie).

Als potenzielle Maßnahmen und Strategien zur Einhaltung der Emissionsreduktionsverpflichtungen und damit zur Aufnahme in das nationale Luftreinhalteprogramm dürften vor allem strengere Grenzwerte in den entsprechenden immissionsschutzrechtlichen Regelwerken in Betracht kommen. So spricht vieles für strengere Anforderungen an die dem Immissionsschutzrecht unterliegenden Anlagen, was etwa im Rahmen der anstehenden Novellierung der TA Luft Berücksichtigung finden oder in die entsprechenden Verordnungen zum Bundesimmissionsschutzgesetz betreffend die verschiedenen Kategorien von Feuerungsanlagen eingepflegt werden könnte (z.B. 1. BImSchV über kleine und mittlere Feuerungsanlagen, 13. BImSchV über Großfeuerungsanlagen). Auch Maßnahmen im Verkehrssektor sind wahrscheinlich. Eine besondere Herausforderung für die Landwirtschaft wird die Reduktion von Ammoniak um 29 % bis 2030 darstellen.

In der Gesamtbetrachtung stellen sich die ab 2020 geltenden Reduktionsverpflichtungen nicht als überambitioniert dar, zumal diese bereits im 2012 verhandelten Göteborg-Protokoll identisch enthalten sind und damit absehbar waren. Aus der Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage von Abgeordneten der FDP-Fraktion (BT-Drs. 19/2651) ergibt sich zudem, dass im Bemessungszeitraum 2016 bezogen auf das Basisjahr 2005 die Reduktionswerte für NMVOC mit -20,5 % (Zielwert 2020: -13 %) und SO2 mit -24,8 % (Zielwert 2020: -21 %) bereits übererfüllt waren. Bei PM2,5 besteht demnach noch geringer (Ist-Wert 2016: -25,3 %, Soll-Wert 2020: -26 %), für NOX (Ist-Wert 2016: -22,9 %, Soll-Wert 2020: -39 %) und NH3 (Ist-Wert 2016: +6 %, Soll-Wert 2020: -5 %) durchaus beachtlicher Nachholbedarf.

Spätestens ab 2030 wird sich aber ohnehin zeigen müssen, mit welchem Aufwand die dann deutlich ambitionierteren Werte eingehalten werden können. Dies wird sicher auch davon abhängen, wie schnell die Energiewende vorangeht, weil erhebliche Mengen der betroffenen Luftschadstoffe aus der konventionellen Energieerzeugung resultieren. Das Umweltbundesamt bewertet derzeit Minderungsmaßnahmen und berechnet Emissionsprognosen anhand verschiedener Szenarien. Ausweislich der bereits erwähnten Antwort auf die Kleine Anfrage soll für das nationale Luftreinhalteprogramm noch in diesem Sommer die Ressortabstimmung eingeleitet und sodann die erforderliche Öffentlichkeitsbeteiligung durchgeführt werden.