Seite auswählen
Abfallrecht

VGH Baden-Württemberg lässt Revision zu: Neue rechtsgrundsätzliche Aussagen im Bereich der gewerblichen Sammlungen zu erwarten!

Mit gestern, am 03.07.2018, den Beteiligten zugestelltem Urteil (10 S 1449/17) hat der VGH Baden-Württemberg die Berufung des beklagten Landes gegen ein stattgebendes Urteil des VG Stuttgart vom 27.04.2017 (14 K 361/15) zurückgewiesen. Damit wird die gerichtliche Aufhebung der Untersagungsverfügung bezogen auf eine gewerbliche Sammlung für Altkleider in zweiter Instanz bestätigt. Allerdings hat der VGH die Revision zum BVerwG zugelassen, sodass demnächst mit weiteren rechtsgrundsätzlichen Klärungen im Bereich der gewerblichen Sammlungen zu rechnen sein wird.

Sachverhalt

Die Klägerin betreibt seit Ende der 1990er Jahre eine gewerbliche Altkleidersammlung in Form einer Containersammlung. Im Dezember 2012 zeigte sie beim zuständigen Landratsamt die bereits durchgeführte gewerbliche Sammlung von Alttextilien und Schuhen mittels Sammelcontainern an. Im Februar 2013 untersagte ihr das Landratsamt die gewerbliche Sammlung von Altkleidern, Alttextilien und Schuhen entsprechend der Anzeige und forderte sie auf, sämtliche aufgestellte Sammelcontainer innerhalb einer Frist von zwei Wochen zu entfernen. Die sofortige Vollziehung wurde angeordnet.

Zur Begründung hieß es, dass der gewerblichen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden, da die Sammlung die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gefährde. Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger führe seit dem 01.01.2013 die Sammlung und Verwertung von Alttextilien und Schuhen aus privaten Haushaltungen haushaltsnah und flächendeckend in Eigenregie (Abfallwirtschaftsbetrieb) selbst durch. Mit der Verwertung sei ein durch öffentliche Ausschreibung ermitteltes zertifiziertes Unternehmen beauftragt worden. Der Abfallwirtschaftsbetrieb könne seine Entsorgungspflichten infolge der angezeigten gewerblichen Sammlung nicht mehr zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen erfüllen. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers sei zu befürchten.

Gegen die Untersagungsverfügung legte die Klägerin zunächst Widerspruch ein und erhob nach Zurückweisung Klage. Im ebenfalls geführten Verfahren des Eilrechtsschutzes gab ihr zunächst das VG Stuttgart und auf Beschwerde des Beklagten der VGH Baden-Württemberg recht. In der Hauptsache verblieben sowohl VG als auch VGH bei ihrer Rechtsauffassung. Allerdings hat der VGH die Revision zum BVerwG wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen.

Rechtlicher Rahmen

Nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen bekanntermaßen verpflichtet, diese Abfälle dem zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu überlassen. Die Überlassungspflicht besteht gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG unter anderem aber nicht für Abfälle, die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen. Überwiegende öffentliche Interessen stehen einer gewerblichen Sammlung gemäß § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG dann entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des aufgrund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (§ 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG). Zur Beurteilung, wann eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers vorliegt, enthält § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG die bekannten Regelbeispiele. Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG hat die zuständige Behörde die gewerbliche Sammlung zu untersagen, wenn Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Sammlers bestehen oder öffentliche Interessen der Sammlung entgegenstehen.

Entscheidung des VGH

Vor diesem rechtlichen Hintergrund hat der VGH die Untersagung  der gewerblichen Sammlung für rechtwidrig befunden und aufgeboben, gleichwohl aber die Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen. Bislang ist lediglich die Pressemitteilung öffentlich verfügbar, aus der sich drei Gesichtspunkte ergeben, die den VGH zu seiner Entscheidung bewogen haben.

Zur Begründung führt der VGH zunächst aus, dass die Klägerin nach seiner Einschätzung nicht unzuverlässig ist. Dies stand deshalb in Rede, weil auf den Sammelcontainern Aufkleber angebracht worden waren, die auf eine – tatsächlich nicht gegebene – Gemeinnützigkeit der Sammlung schließen lassen konnten. Das VG hat diesen Aspekt in erster Instanz nicht gelten lassen, weil der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger vor Ort selbst ähnliche Aufkleber verwandte, und hierin einen Verstoß gegen Treu und Glauben angenommen, wenn jetzt die Untersagung darauf gestützt wird. Im Übrigen sei die Untersagung unverhältnismäßig, weil mildere Mittel, wie z.B. der Erlass einer Auflage, möglich waren. Im Berufungsverfahren hat sich dieser Einwand im Ergebnis erledigt, weil die Beschriftung der Container zwischenzeitlich geändert worden war.

Auch – so der VGH weiter – fehle es nicht an hinreichenden Darlegungen der Klägerin zu den Verwertungswegen. Selbst wenn man noch weitere Präzisierungen für erforderlich halten wollte, was das VG in erster Instanz nicht so gesehen hat, habe das Landratsamt vor einem vollständigen Verbot der Sammlung zunächst mildere ordnungsrechtliche und gegebenenfalls auch ordnungswidrigkeitenrechtliche Maßnahmen ergreifen müssen. Die Untersagung der Sammlung sei ultima ratio.

Letztlich sei die Untersagung auch nicht deshalb gerechtfertigt, weil im Entsorgungsgebiet in öffentlich-rechtlicher Verantwortung durch den Abfallwirtschaftsbetrieb ebenfalls Alttextilien gesammelt und verwertet würden. Für eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bestünden keine Anhaltspunkte. Insoweit stützt der VGH seine Entscheidung maßgeblich auf die Besonderheit des Falles, dass es sich bei der gewerblichen Sammlung um eine Bestandssammlung handelt und – anders als in der Regel – der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger selbst erst später in den Markt für Altkleidersammlungen eingetreten ist. Insoweit sei – so der VGH – der Landkreis gegen die private Konkurrenz rechtlich nicht geschützt. Ein solcher Schutz komme nicht in Betracht, wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger im Bereich der Textilien erst nach dem maßgeblichen Zeitpunkt des Inkrafttretens des KrWG am 01.06.2012 gegründet worden sei und im Anschluss daran seine Sammeltätigkeit aufgenommen habe, während bislang – wie hier – Alttextilien im Entsorgungsgebiet ausschließlich von gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlungen erfasst worden seien.

Ausblick

Das BVerwG erhält in dieser Konstellation voraussichtlich (wenn die Revision eingelegt wird) die Möglichkeit, seine Rechtsprechung zu Bestandssammlungen – auch über Alttextilien hinaus – fortzuführen,  und zwar unter dem besonderen Gesichtspunkt, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger selbst nachträglich in den Markt eintritt. Die weiteren Erwägungen des VGH dürften hingegen in einem etwaigen Revisionsverfahren keine größere Rolle spielen. Die Frage des irrigen Anscheins der Gemeinnützigkeit einer Sammlung ist eher eine Tatsachenfrage. Die Anforderungen an die Darlegung des Verwertungsweges dürften mit dem Urteil des BVerwG vom 30.03.2016 (7 C 4.15), wonach insbesondere nicht das Aufzeigen einer lückenlosen Kette des Verwertungsweges erforderlich ist, weitgehend geklärt sein.

Für die verbleibende Frage wäre zu begrüßen, wenn das BVerwG die Entscheidung des VGH bestätigt. Es wäre im Sinne des Wettbewerbs bei der Sammlung der Abfallfraktionen und daher europarechtlich andernfalls schwer zu rechtfertigen, warum ein neu im Markt hinzutretender öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger ad hoc einen (absoluten) Konkurrentenschutz genießen und womöglich auch noch Anspruch auf die gesamte im Entsorgungsgebiet anfallende Abfallmenge der jeweiligen Fraktion erheben können sollte. Vielmehr muss er sich – wie jeder andere Marktteilnehmer auch – selbst erst einmal am Markt behaupten. Auf eine gefestigte Entsorgungsstruktur, die durch die gewerbliche Sammlung beeinträchtigt werden könnte, kann der hinzutretende öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger jedenfalls nicht zurückgreifen.