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Abfallrecht

Sprungrevision zurückgewiesen: Verunreinigter Mais kann gefährlicher Abfall sein!

Mit Urteil vom 29.05.2018 (7 C 34.15) hat das BVerwG festgestellt, dass mit Schimmelpilzen verunreinigter Mais je nach der konkreten Zweckbestimmung des Besitzers unter den objektiven Abfallbegriff fällt. Gleichzeitig kann es sich auch um gefährlichen Abfall handeln. Seit dem 19.09.2018 sind die vollständig abgefassten Urteilsgründe veröffentlicht, die näheren Aufschluss über die Erwägungen des BVerwG geben.

Sachverhalt

Die Klägerin, ein weltweit mit landwirtschaftlichen Produkten handelndes Unternehmen, importierte im Jahr 2012 Futtermais nach Deutschland, der zunächst zwischengelagert worden war. Aufgrund von entsprechenden Proben wurde eine Belastung von Teilmengen des Futtermaises mit Schimmelpilzen (Aflatoxin B1) festgestellt, woraufhin das zuständige Landesamt ein futtermittelrechtliches Verarbeitungs- und Verkehrsverbot erließ. Zudem erging eine abfallrechtliche Ordnungsverfügung, wonach der verunreinigte Mais unverzüglich einem Entsorgungsverfahren zuzuführen war, bei dem die Abfälle aus dem biologischen Kreislauf ausgeschleust werden. Darüber hinaus wurden der Klägerin mit gesondertem Bescheid die Kosten des Verwaltungsverfahrens auferlegt.

Mit entsprechenden Klagen wendete sich die Klägerin sowohl gegen die abfallrechtliche Ordnungsverfügung als auch gegen den daran anknüpfenden Kostenbescheid. Das Verwaltungsgericht hat beide Klagen abgewiesen, jeweils aber die Sprungrevision zugelassen. Hinsichtlich der abfallrechtlichen Grundverfügung legte die Klägerin die ebenfalls zugelassene Berufung ein. Hinsichtlich des Kostenbescheides machte sie von der Sprungrevision Gebrauch, über die das BVerwG nunmehr entscheiden hat.

Zur Begründung ihrer Klagen und Rechtsmittel stütze sich die Klägerin insbesondere darauf, dass es sich bei dem Futtermais nicht um Abfall im Rechtssinne handele. Außerdem greife für landwirtschaftliche Materialien eine Bereichsausnahme vom KrWG ein.

Entscheidung des BVerwG

Dieser Argumentation hat sich das BVerwG nicht angeschlossen. Es hat zunächst die mehr formalen Einwendungen gegen den Kostenbescheid zurückgewiesen. Hier ging es um Fragen der Bestimmtheit und der Anwendung der richtigen Tarifstelle aus der Gebührenordnung, die aus abfallrechtlicher Sicht nicht weiter relevant sind. Interessant sind vielmehr die Ausführungen des Gerichts zum abfallrechtlichen Grundbescheid, auf dessen Rechtmäßigkeit es für die Begründetheit der Klage gegen den Kostenbescheid maßgeblich ankommt.

Hierzu stellt das BVerwG eingangs klar, dass maßgeblicher Zeitpunkt für die Rechtmäßigkeit des Grundbescheides bei der Überprüfung der Kostenfestsetzung der Erlass des Kostenbescheides ist. Dass im zu entscheidenden Fall später Umstände eingetreten waren, die die Grundverfügung obsolet gemacht hätten – konkret war der Futtermais zwischenzeitlich in die USA exportiert worden, wo weniger strenge Vorschriften gelten – ist insoweit unbeachtlich.

  • Bereichsausnahme vom sachlichen Geltungsbereich des KrWG

Die Bereichsausnahme vom sachlichen Geltungsbereich des Kreislaufwirtschaftsgesetzes gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 4 KrWG greift nach der Entscheidung des BVerwG nicht ein. Nach § 2 Abs. 2 Nr. 4 KrWG ist das KrWG nicht anwendbar für natürliche nicht gefährliche land- oder forstwirtschaftliche Materialien, die in der Land- oder Forstwirtschaft oder zur Energieerzeugung aus einer solchen Biomasse durch Verfahren oder Methoden verwendet werden, die die Umwelt nicht schädigen oder die menschliche Gesundheit nicht gefährden. Mangels Ungefährlichkeit des Futtermaises für die menschliche Gesundheit ist § 2 Abs. 2 Nr. 4 KrWG nach dem BVerwG nicht einschlägig.

Zur Begründung bezieht sich das Gericht auf die Begriffsbestimmung der „gefährlichen Abfälle“ gemäß Art. 3 Nr. 2 der Abfallrahmenrichtlinie. Demnach ist „gefährlicher Abfall“ solcher Abfall, der eine oder mehrere der in Anhang III zur Abfallrahmenrichtlinie aufgeführten gefährlichen Eigenschaften aufweist. Im vorliegenden Fall sei der mit dem Pilzgift Aflatoxin B1 verunreinigte Mais den HP-Kriterien 6 (akute Toxizität) und 7 (karzinogen) zuzuordnen. Die maßgeblichen Konzentrationsgrenzen – hier 0,02 mg/kg – entnimmt das BVerwG aus Anhang I der Richtlinie 2002/32/EG über unerwünschte Stoffe in der Tierernährung. Ergänzend bezieht sich das Gericht auf fachliche Einschätzungen und gutachterliche Stellungnahmen aus dem gerichtlichen Verfahren, die unter anderem eine hohe Lebertoxizität, eine dermale Toxizität sowie ein kanzerogenes Potenzial von Aflatoxin B1 bestätigten.

  • Objektiver Abfallbegriff

Nach dem BVerwG handelt es sich bei dem verunreinigten Mais zudem um Abfall im Sinne des objektiven Abfallbegriffes, um einen Gegenstand also, dessen sich der Besitzer entledigen muss (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Var. 3 KrWG). Bekanntermaßen muss sich ein Besitzer gemäß § 3 Abs. 4 KrWG eines Gegenstandes entledigen, wenn kumulativ die folgenden Voraussetzungen vorliegen:

  1. der Gegenstand wird nicht mehr entsprechend seiner ursprünglichen Zweckbestimmung verwendet;
  2. auf Grund seines konkreten Zustandes ist er geeignet, gegenwärtig oder künftig das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die Umwelt, zu gefährden;
  3. sein Gefährdungspotenzial kann nur durch eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung oder gemeinwohlverträgliche Beseitigung nach den Vorschriften KrWG und der dazu erlassenen Rechtsverordnungen ausgeschlossen werden.

Zur Beurteilung der Zweckbestimmung (Ziffer 1) greift das BVerwG auf die entsprechende Regelung zum subjektiven Abfallbegriff zurück (§ 3 Abs. 2 Satz 2 KrWG). Demnach kommt es auf die durch die Verkehrsanschauung verobjektivierte Auffassung des aktuellen Erzeugers oder Besitzers an. Eine Verlagerung der Zweckbestimmung auf den späteren Produktverwerter im Sinne eines Offenhaltens verschiedener Optionen ist demnach nicht zulässig. Allein die unternehmerische Absicht, einen Stoff oder Gegenstand gewinnbringend zu veräußern, stellt keine zulässige Zweckbestimmung dar. Denn eine Ungewissheit über die konkrete Zweckbestimmung dürfe nicht – auch nicht zeitweilig – entstehen, um Missbrauchsgefahren vorzubeugen. Zeitlich komme es auf diejenige Zweckbestimmung zum Zeitpunkt der von § 3 Abs. 4 KrWG erfassten Gefahrensituation an. Die subjektive Zweckbestimmung findet ihre objektive Grenze insbesondere in der rechtlichen Zulässigkeit der beabsichtigten Verwendung. Letzteres kam auch im vorliegenden Fall zum Tragen. Nach Erlass des futtermittelrechtlichen Verarbeitungs- und Verkehrsverbotes war die ursprüngliche Zweckbestimmung (Verwendung als Futtermittel in der Landwirtschaft) mangels rechtlicher Zulässigkeit entfallen, ohne dass eine neue Zweckbestimmung an deren Stelle trat, weshalb die erste Voraussetzung von § 3 Abs. 4 KrWG erfüllt war.

Auch das Gefährdungspotenzial des Futtermaises (Ziffer 2) hat das BVerwG bejaht und hierzu auf seine Ausführungen zur (nicht einschlägigen) Bereichsausnahme verwiesen (siehe oben). Herausgestellt hat das Gericht hierzu darüber hinaus, dass nicht ein konkreter Gefahrenbegriff gelte, sondern eine abstrakte Gefährlichkeit ausreiche.

Nicht zuletzt sei die Entsorgung des Futtermaises nach den Vorgaben des KrWG auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten geboten (Ziffer 3), weil das Gefährdungspotenzial nicht auf andere Weise hinreichend beherrscht werden könne. Die Darlegungslast treffe insoweit den Abfallbesitzer.

Auswirkungen für die Praxis

Für die Praxis ergibt sich aus dem Urteil des BVerwG, dass es zur Vermeidung des Eintritts der objektiven Abfalleigenschaft hilfreich sein kann, für den Fall eine alternative Zweckbestimmung vorzuhalten, dass die zunächst gewählte Verwendungsart für einen Gegenstand aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen wegfällt, etwa weil sie – wie hier – aufgrund nachträglich bekannt werdender Tatsachen rechtlich unzulässig wird. Jedenfalls deutet das BVerwG an, dass seine Entscheidung unter Umständen anders ausgefallen wäre, wenn eine Nutzung des Maises von vornherein auch als Biomasse zur Energieerzeugung beabsichtigt war, was das Verwaltungsgericht in der Vorinstanz aber nicht hatte feststellen können. Entsprechende Nachweise zu den (alternativen) Zweckbestimmungen – etwa Vertragsanbahnungen mit einem potenziellen Abnehmer ö.Ä. – erscheinen zweckmäßig.