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Naturschutzrecht

Appell an den Gesetzgeber: BVerfG zu Erkenntnisgrenzen im Artenschutzrecht

Mit Beschlüssen vom 23.10.2018 (1 BvR 2523/13 und 1 BvR 595/14) hat das BVerfG einen bemerkenswerten Appell an den Gesetzgeber gerichtet, den Behörden und Gerichten Leitlinien für den Umgang mit fachwissenschaftlichen Erkenntnisgrenzen im Artenschutzrecht die Hand zu geben. Einstweilen bleibt es bei einer Art „naturschutzfachlichem Entscheidungsspielraum“ zugunsten der zuständigen Behörden. Die Praxisrelevanz dieser Entscheidung ist angesichts der großen Bedeutung des besonderen Artenschutzrechts in Planungs- und Genehmigungsverfahren enorm.

Hintergrund der BVerfG-Entscheidung

Der Entscheidung liegen zwei Verfassungsbeschwerden von Betreibergesellschaften für Windenergieanlagen (WEA) zugrunde. Ihnen waren die erforderlichen immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen unter Verweis auf das artenschutzrechtliche Tötungsverbot in § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG versagt worden. Für ein Entgegenstehen des Tötungsverbotes genügt es, wenn sich durch das Vorhaben das Tötungsrisiko für die erfassten Individuen der geschützten Arten signifikant erhöht. Dies sei – so die zuständigen Behörden – in den beiden vorliegenden Fällen aufgrund eines erhöhten Kollisionsrisikos für Greifvögel – hier des Rotmilans – mit den geplanten Windenergieanlagen gegeben.

Bisherige verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung

Die hiergegen gerichteten verwaltungsgerichtlichen Klagen der Betreibergesellschaften blieben auch vor dem BVerwG ohne Erfolg. Dabei sprachen die Verwaltungsgerichte den Genehmigungsbehörden – der ständigen Rechtsprechung folgend – eine gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbare naturschutzfachliche Einschätzungsprärogative hinsichtlich der Bestandserfassung und der Bewertung der von den Vorhaben ausgehenden Risiken für die betroffenen Vögel zu. Nach ständiger Rechtsprechung ist eine solche Einschätzungsprärogative immer dort anzunehmen, wo eine anerkannte naturschutzfachliche Maßstabsbildung fehlt, wo also trotz fortschreitender wissenschaftlicher Erkenntnisse ein gegensätzlicher Meinungstand unter den Fachwissenschaftlern existiert. Denn, solange sich die ökologische Wissenschaft nicht als eindeutiger Erkenntnisgeber erweise, mangele es den Gerichten an der auf besserer Erkenntnis beruhenden Befugnis, eine naturschutzfachliche Einschätzung der sachverständig beratenen Genehmigungsbehörde als fehlerhaft zu beanstanden, was allerdings die Gefahr begründet, dass die Gerichte die im Verwaltungsverfahren getroffenen Feststellungen ungeprüft übernehmen. Kein Raum für eine naturschutzfachliche Einschätzungsprärogative besteht hingegen dann, wenn sich eine bestimmte Methode oder ein bestimmter Maßstab in der Fachwissenschaft bereits durchgesetzt hat und andere Auffassungen daher nicht mehr als vertretbar angesehen werden können. Für das Kollisionsrisiko von Rotmilanen und WEAs gingen die Behörden und Gerichte davon aus, dass anerkannte fachwissenschaftliche Maßstäbe und standardisierte Bewertungsmethoden derzeit fehlen.

Wesentlicher Inhalt der BVerfG-Entscheidung

Im Ergebnis hat das BVerfG die auf eine Verletzung des Rechts auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 GG gestützten Verfassungsbeschwerden aus Subsidiaritätsgründen zwar als unzulässig verworfen. Darauf kommt es aber nicht entscheidend an. Denn viel interessanter sind die darüber hinausgehenden Erwägungen des Gerichts.

So stellt das BVerfG fest, was zunächst etwas verwundert, dass eine der Verwaltung eingeräumte Einschätzungsprärogative im Kontext naturschutzfachlicher Bewertungen nicht bestehe. Die Grenzen gerichtlicher Kontrolle beträfen vorliegend nicht die Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe, sondern ergäben sich schlicht daraus, dass die Richtigkeit der behördlichen Entscheidung objektiv nicht abschließend beurteilt werden könne. Dies deutet zwar auf eine abweichende dogmatische Einordnung des behördlichen „Entscheidungsspielraums“ durch das BVerfG für den vorliegenden Fall hin, macht aber in der Sache wohl keinen Unterschied, zumal das BVerfG ausdrücklich darauf hinweist, dass die Rechtsprechung des BVerwG nicht von vornherein mit dem Grundgesetz unvereinbar sei.

Art. 19 Abs. 4 GG zwinge – so das BVerfG weiter – die Verwaltungsgerichte nicht zu weiteren Sachverhaltsermittlungen, wenn die gerichtliche Kontrolle nach größtmöglicher Aufklärung an die Grenze des Erkenntnisstandes der ökologischen Wissenschaft und Praxis stoße. Hierdurch sei es den Verwaltungsgerichten unmöglich, den Sachverhalt vollständig aufzuklären und das behördliche Ergebnis abschließend auf seine Richtigkeit zu überprüfen. Vielmehr dürfen die Gerichte dann die Einschätzung der Behörde ihrer eigenen Entscheidung zugrunde legen, soweit die von der Behörde herangezogenen und angewendeten Maßstäbe und Methoden naturschutzfachlich vertretbar sind und eine im Ergebnis plausible behördliche Entscheidung vorliegt.

Dabei betont das BVerfG jedoch, dass den Gerichten auch in solchen Fällen weiterhin die Pflicht zur Prüfung obliege, ob der Behörde gravierende Fehler unterlaufen sind, etwa ob sie anzuwendendes Recht verkannt hat, von einem unrichtigen oder nicht hinreichend tiefgehend aufgeklärten Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe verletzt hat oder sich von sachfremden Erwägungen hat leiten lassen. Letztlich gelten demnach auch hier im Grundsatz dieselben Maßstäbe wie bei der Annahme eines behördlichen Beurteilungsspielraums.

Eindringlicher Appell an den Gesetzgeber

Mit Blick auf die materiellen Grundrechte und auf den aus Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip abgeleiteten Wesentlichkeitsgrundsatz richtet das BVerfG in diesem Zusammenhang zudem einen bemerkenswerten Appell an den Gesetzgeber. So dürfe dieser in grundrechtsrelevanten Bereichen nicht ohne weitere Maßgaben auf Dauer Entscheidungen in einem fachwissenschaftlichen „Erkenntnisvakuum“ dulden, das weder Verwaltung noch Gerichte selbst auszufüllen vermögen. Allenfalls kurzfristig könne darauf vertraut werden, dass sich fachliche Wissenslücken durch Erkenntnisfortschritte in Fachkreisen und Wissenschaft schließen lassen. Längerfristig dürfe der Gesetzgeber einer solchen Entwicklung jedoch nicht tatenlos zusehen, weil er sich so seiner inhaltlichen Entscheidungsverantwortung entziehe, privatem Fachwissen ungesteuert weitreichenden Einfluss auf Genehmigungsentscheidungen eröffne und eine einheitliche Rechtsanwendung damit nicht gewährleistet sei. Daher habe der Gesetzgeber jedenfalls auf längere Sicht zumindest für eine untergesetzliche Maßstabsbildung zu sorgen oder wenigstens genauere Regeln für die behördliche Entscheidung zwischen mehreren vertretbaren Auffassungen vorzugeben.

Auswirkungen auf die Praxis

Der Appell des BVerfG an den Gesetzgeber ist zu begrüßen. Nur der Gesetzgeber kann, wenn selbst eine umfassende Sachverhaltsermittlung an Erkenntnisgrenzen stößt, durch eine politische Leitentscheidung für eine einheitliche und verlässliche Rechtsanwendung sorgen. Da das Artenschutzrecht vor allem in Zulassungsverfahren für Industrieanlagen und Infrastrukturvorhaben, aber auch in Bauleitplanverfahren, eine zunehmend große Bedeutung hat, sind Rechtssicherheit und damit Investitionssicherheit von besonderer Relevanz. Es sollten daher möglichst schnell standardisierte Regelungen geschaffen werden. Ob und – wenn ja – wann der Gesetzgeber tätig wird, ist allerdings völlig offen.

Einstweilen auf die sachverständig beratene Entscheidungskompetenz der Fachbehörden zu vertrauen und insoweit die gerichtliche Kontrolldichte zurückzunehmen, ist sicher sachgerecht, weil rechtliche Grenzen bei auch fachwissenschaftlich nicht aufklärbaren Sachverhaltsdefiziten nicht überschritten werden und daher bereits der Gewaltenteilungsgrundsatz eine Anerkennung der behördlichen Entscheidung gebietet. Der Richter ist in solchen Fällen nicht schlauer als die Behörde. Die Überprüfung der Einhaltung der äußeren Grenzen dieses „Entscheidungsspielraums“ (Ermittlung des zutreffenden Sachverhalts, Einhaltung anerkannter Bewertungsmaßstäbe, Willkürverbot, etc.) muss gleichwohl von den Gerichten ernst genommen werden, damit es nicht zu einem „Durchwinken“ der behördlichen Entscheidungen kommen kann.