Seite wählen
Abfallrecht, Immissionsschutzrecht

Immer wieder Streitpunkt: Ausnahme von der Sicherheitsleistung zur Erfüllung der Nachsorgepflichten bei Abfallentsorgungsanlagen?

Mit einem Beschluss vom 09.01.2019 (22 CS 18.2003) hat sich der Verwaltungsgerichtshof (VGH) München in einem Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes noch einmal näher zur Rechtmäßigkeit von Sicherheitsleistungsanordnungen für Abfallentsorgungsanlagen nach § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG geäußert.  Das Gericht betrachtet dabei verschiedene Sicherheitsangebote der Anlagenbetreiberin und bewertet diese, woraus allgemeingültige Schlussfolgerungen gezogen werden können.

Sachverhalt

Die Antragstellerin betreibt auf der Grundlage einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung eine Anlage zur Aufbereitung mineralischer Baustoffe. Mit entsprechendem Bescheid setzte das zuständige Landratsamt ihr gegenüber zur Erfüllung der Nachsorgepflicht aus § 5 Abs. 3 BImSchG eine Sicherheitsleistung in Höhe von 501.900,00 € fest. Dabei wurde der Antragstellerin nachgelassen die Sicherheitsleistung wahlweise in folgenden Formen zu erbringen:

  • unbedingte und unbefristete selbstschuldnerische Bankbürgschaft,
  • selbstschuldnerische Konzernbürgschaft mit einem jährlich zu erneuernden Testat eines Wirtschaftsprüfers, das die ausreichende Deckung der Bürgschaft bestätigt,
  • dingliche Sicherheit oder
  • Patronatserklärung.

Die Anordnung zur Sicherheitsleistung erklärte das Landratsamt für sofort vollziehbar. Hiergegen wandte sich die Antragstellerin mit ihrem Antrag im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes.

Argumentation der Antragstellerin

Zur Begründung ihres Antrags trug die Antragstellerin im Wesentlichen vor:

  • die in einem Insolvenzfall auf dem Anlagengrundstück voraussichtlich lagernden aufbereiteten Materialien hätten als Recyclingbaustoff einen positiven Marktwert,
  • aufgrund eines ausreichenden Eigenentsorgungskonzeptes für den Fall der Betriebseinstellung bestehe kein Risiko einer Kostenlast für die öffentliche Hand,
  • die Sicherheitsleistung sei zu hoch bemessen.

Rechtlicher Hintergrund

Einschlägige Rechtsgrundlage für die Anordnung der Sicherheitsleitung ist § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG. Danach soll die zuständige Behörde bei genehmigungsbedürftigen Abfallentsorgungsanlagen zur Erfüllung der Nachsorgepflichten gemäß § 5 Abs. 3 BImSchG eine Sicherheitsleistung anordnen. Zweck dieser Regelung ist es neben der Erfüllung der Nachsorgepflichten auch, zu vermeiden, dass die öffentliche Hand im Falle der Insolvenz des Anlagenbetreibers die Sicherungs-, Sanierungs- und Entsorgungskosten tragen muss. Die Höhe der Sicherheitsleistung richtet sich nach den typischerweise bei Abfallentsorgungsanlagen nach Betriebseinstellung anfallenden Kosten. Zu entsorgende Abfälle mit positivem Marktwert sind von der Sicherheitsleistung auszuklammern.

Entscheidung des VGH

Die vorstehende Argumentation der Antragstellerin hat der VGH vollumfänglich zurückgewiesen. Die Voraussetzungen des § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG lägen vor. Dies sei zwischen den Beteiligten auch nicht streitig. § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG sei – so der VGH weiter – Ausdruck des Verursacherprinzips und bezwecke, angesichts oft insolvenzbedingter Stilllegungen die Nachsorgepflichten von Betreibern schon präventiv abzusichern und die Allgemeinheit vor solchen möglichen Kosten zu schützen, die bei der Stilllegung einer Anlage und der entsprechenden Nachsorge entstehen könnten. Vor diesem Hintergrund sei § 17 Abs. 4a Satz 1 BImSchG als sog. Soll-Vorschrift ausgestaltet. Daher dürfe vom Verlangen einer Sicherheitsleistung nur in atypischen Fällen abgesehen werden. Pflichtgemäßes Ermessen sei der zuständigen Behörde lediglich dort eingeräumt, wo es um die Art und die Höhe der Sicherheitsleistung gehe. Ein atypischer Ausnahmefall sei vorliegend nicht gegeben.

  • Kein positiver Marktwert

Insofern geht der VGH zunächst ausführlich auf die Frage des positiven Marktwertes der in einem etwaigen Insolvenzfall voraussichtlich auf dem Betriebsgrundstück lagernden (Bau-)Materialien ein. Es sei ungewiss und könne allenfalls mit einer geringen Wahrscheinlichkeit angenommen werden, dass im Insolvenzfall auf dem Betriebsgrundstück bereits aufbereitetes, mit einem positiven Marktwert behaftetes Material lagere. Wahrscheinlicher und zu unterstellen sei vielmehr, dass der lagernde Bauschutt erst noch aufbereitet werden müsse, was bedingt, dass ein entsprechendes Unternehmen zeitnah gefunden wird und dass für die Aufbereitung Kosten anfallen, vor denen die öffentliche Hand durch die Sicherheitsleistung gerade bewahrt werden soll. Die Sicherheitsleistung diene auch dazu, dem drohenden finanziellen Risiko vorzubeugen, das darin liegen kann, dass im Insolvenzfall auf dem Anlagengelände noch Material (ggf. in beträchtlichen Mengen) lagert, das – ohne Aufbereitung – wertlos oder nahezu wertlos  ist und das im ungünstigsten Fall sogar noch Schaden an Boden und Grundwasser verursachen könne.

  • Eigenentsorgungskonzept

Soweit die Antragstellerin auf ihr Eigenentsorgungskonzept verwiesen hat, das anderweitige Entsorgungsmöglichkeiten ohne Kostenaufwand für die öffentliche Hand vorsah, etwa die Lieferung an ein Schwesterunternehmen oder die Verfüllung einer Grube, genügte dies dem VGH mangels hinreichender rechtlicher Absicherung nicht. Es handele sich lediglich um eine Art Absichtserklärung ohne rechtliche Sicherheit. Auch sei nicht sichergestellt, dass sich der Vertragspartner nicht möglicherweise gerade rechtzeitig vom Vertrag löse. Zudem könne die Antragstellerin mangels Eigentümerstellung nicht sicherstellen, dass die vorgesehene Grube nicht in der Zwischenzeit bis zur Betriebseinstellung anderweitig verfüllt werde und daher nicht mehr zur Verfügung stehe. Ferner sei nicht ersichtlich, dass der Garantievertrag mit dem Schwesterunternehmen unkündbar sei und nicht abgeändert werden könne. Auf derartige Unsicherheiten müsse sich die zuständige Behörde nicht einlassen.

Selbst die Vorlage eines geänderten Vertrages im Beschwerdeverfahren, in dem die Vertragsänderung ausdrücklich unter den Vorbehalt der Zustimmung des Antragsgegners (Freistaat Bayern) gestellt wurde, genügte dem VGH nicht. Es sei weiterhin nicht sicher, dass die Grube zum Zeitpunkt der Betriebseinstellung noch verfügbar ist. Außerdem sei zur Leistungsfähigkeit des Vertragspartners nichts vorgetragen. Nicht zuletzt könne – selbst bei einem echten Vertrag zugunsten Dritter – der Vertragspartner gegenüber dem Freistaat immer noch etwaige Einwendungen geltend machen.

  • Höhe der Sicherheitsleistung

Zur Höhe der Sicherheitsleistung hat der VGH nicht beanstandet, dass das Landratsamt hierzu Angebote bei anderen Entsorgern zur Entsorgung von 16 großen Haufwerken auf dem Grundstück der Antragstellerin, jeweils durch eine AVV-Nummer gekennzeichnet, angefordert hatte. Die 6 eingegangenen Angebote hat das Landratsamt um Ausreißer (höchstes und niedrigstes Angebot) bereinigt und auf dieser Grundlage die Höhe der Sicherheitsleistung ermittelt. Die von der Antragstellerin selbst eingeholten 3 Angebote seien demgegenüber nicht aussagekräftig, weil der Leistungsumfang geringer und weniger realitätsgerecht sei.

Der Ansatz von Transportkosten und einem Risikozuschlag in Höhe von je 10 %, insgesamt also 20 %, sei ebenfalls nicht zu beanstanden.

Fazit und Praxishinweis

Auch wenn die Entscheidung des VGH in einem einstweiligen Rechtsschutzverfahren und daher „nur“ aufgrund einer summarischen Prüfung ergangen ist, enthält sie einen deutlichen Fingerzeig. Ein atypischer Fall, der von einer Sicherheitsleistung befreien kann, wird vor diesem Hintergrund durch den Anlagenbetreiber allenfalls unter größter Anstrengung dargelegt werden können. Es muss entweder bereits zum Zeitpunkt der Sicherheitsanforderung durch die zuständige Behörde feststehen, dass das auf dem Betriebsgrundstück im Falle einer Betriebseinstellung noch lagernde Material in jedem Falle und ohne Zutun der öffentlichen Hand einen positiven Marktwert hat, oder es muss ein rechtlich abgesicherter alternativer Entsorgungsweg installiert sein, der es ausschließt, dass auf die öffentliche Hand Entsorgungskosten zukommen.

Ersteres wird kaum machbar sein, da die Abfallentsorgung ein laufender Prozess ist und nicht sicher vorhergesagt werden kann, an welcher Stelle dieser Prozess durch Betriebseinstellung, zumal im Falle der Insolvenz, unterbrochen wird. Lediglich dann, wenn der angelieferte Abfall – wie dies bei bestimmten Metallen der Fall sein mag – aus sich heraus, auch ohne Aufbereitung, einen positiven Marktwert hat, kann ein Absehen oder eine Minderung der Sicherheitsleistung in Betracht kommen. Was alternative Entsorgungskonzepte angeht, muss nach der Entscheidung des VGH zumindest sichergestellt sein, dass im „Ernstfall“ und unabänderlich bei einem leistungsfähigen anderen Entsorger rechtlich abgesicherte freie Kapazitäten in jedem Falle zur Verfügung stehen. Ob die dadurch entstehenden, prinzipiell unbefristeten Vorhaltekosten wirtschaftlich günstiger sind als die Sicherheitsleistung, wäre zu hinterfragen.