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Abfallrecht

Standortkonzepte für Altkleidercontainer: Wege zur geordneten Bewirtschaftung des öffentlichen Straßenraums!

Es ist immer wieder ein Ärgernis für Kommunen und Bürger gleichermaßen: Massenweise und scheinbar unkoordiniert, möglicherweise sogar illegal aufgestellte Altkleidercontainer beeinträchtigen das Stadtbild und den Verkehr. Dabei existieren verschiedene Handlungsoptionen für die betroffenen Kommunen, um dem entgegenzuwirken.

Altkleidercontainer gehören seit geraumer Zeit zum Straßenbild der Städte und Gemeinden. Häufig gemeinsam mit Altglas- und Altpapiercontainern auf sog. „Wertstoffinseln“ säumen sie Parkplätze, Randstreifen oder auch Grünflächen und tragen zur Entsorgungssicherheit bei. Sammelcontainer jeglicher Art dürfen allerdings nicht ungefragt überall aufgestellt werden. Sollen Sie auf einem Privatgrundstück platziert werden, bedarf es hierzu der Einwilligung des Grundstückseigentümers, der die Beseitigung verlangen kann, wenn ohne seine Zustimmung Fakten geschaffen wurden.

Erforderlichkeit einer Sondernutzungserlaubnis

Ist als Standort eine öffentliche Verkehrsfläche vorgesehen, bedarf es einer Sondernutzungserlaubnis nach den einschlägigen landesrechtlichen Straßengesetzen. Dies gilt für Nordrhein-Westfalen nach der Rechtsprechung des dortigen Oberverwaltungsgerichts selbst dann, wenn der Sammelcontainer zwar auf privatem Grund aufgestellt, aber nur vom öffentlichen Straßenraum her zugänglich ist und nur von dort aus befüllt werden kann (ebenso das Verwaltungsgericht Stuttgart für Baden-Württemberg und das Verwaltungsgericht des Saarlandes). Dies wird allerdings nicht in allen Bundesländern genauso gesehen. Das Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen etwa vertritt mit der nicht ganz von der Hand zu weisenden Begründung eine andere Auffassung, dass dann konsequenterweise auch Briefkästen und Zigarettenautomaten dem Sondernutzungsregime unterliegen müssten, was in der Regel nicht der Fall ist. Werden Sammelcontainer ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis aufgestellt, kann von den Straßenbaubehörden – regelmäßig den Gemeinden, die auch für die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zuständig sind – die Beseitigung angeordnet werden.

Untersagung der Sammlung wegen Unzuverlässigkeit

Ist der Aufsteller bereits mehrfach durch Verstöße gegen das öffentliche Straßenrecht oder private Grundstücksrechte negativ aufgefallen, stellt dies seine Zuverlässigkeit als gewerblicher oder gemeinnütziger Sammler infrage. Die zuständige Abfallbehörde ist dann gehalten, die Sammlung zu untersagen. Dabei kommt es übrigens nicht darauf an, ob die in Rede stehenden Verstöße gerade im Zuständigkeitsbereich der untersagenden Behörde geschehen sind. Das Zuverlässigkeitskriterium ist nicht regional-, sondern personenbezogen. Auch Verstöße in entfernten Landkreisen können daher eine Untersagung der Sammlung rechtfertigen.

Standortkonzepte für Altkleidercontainer

Festzuhalten ist, dass die vorstehenden Lösungsansätze überwiegend reaktionär auf festgestellte Missstände reagieren. Es stellt sich daher die Frage nach proaktiven und präventiven Steuerungsmöglichkeiten der Städte und Gemeinden, die eine mehr planmäßige Bewirtschaftung des öffentlichen Straßenraums ermöglichen. Hierzu haben in jüngerer Vergangenheit verschiedene Kommunen den Weg über sog. „Standortkonzepte“ zur Verhinderung eines massierten und unkontrollierten Aufstellens von Altkleidercontainern gewählt. Darin enthalten sind zumeist folgende Regelungen:

  • Festlegung einer zahlenmäßigen Begrenzung für Sammelcontainer in der betroffenen Kommune,
  • konkrete Standortauswahl im öffentlichen Straßenraum,
  • Eignungs- und Verteilungskriterien für die Auswahl unter mehreren „Bewerbern“ um die Standorte.

Ausgangspunkt für solche Konzepte ist das landesstraßenrechtliche Sondernutzungsregime. Danach steht jedem, der eine Straßenbenutzung über den Gemeingebrauch hinaus begehrt, ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zu. Die Erlaubnis darf nur dann versagt werden, wenn hierfür straßenbezogene Gründe (Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs, einwandfreier Straßenzustand, Schutz vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen, etc.) angeführt werden können. Da das Vorliegen solcher Gründe vom konkreten Standort der Sondernutzung (Aufstellort des Containers) abhängt, sind planerische Entscheidungen der Gemeinde im Rahmen eines einzelnen Erlaubnisverfahrens kaum umzusetzen.

Lenkung des straßenrechtlichen Bewirtschaftungsermessens

Ziel der Standortkonzepte ist es daher, für den vorhandenen öffentlichen Straßenraum gemeindeweit eine Höchstzahl bestimmter Aufstellorte vorzugeben, konkrete Standorte für Container festzulegen und die ausgewiesenen Standorte nach abstrakt-generell vorher bestimmten Kriterien an einen oder mehrere Interessenten zu „vergeben“. Auf diese Weise kann – den einzelnen Erlaubnisverfahren vorgelagert – das straßenrechtliche Bewirtschaftungsermessen zielgerichtet gelenkt werden. Sondernutzungsbegehren, die dem Standortkonzept nicht entsprechen, z.B. weil der konkrete Aufstellort nicht vorgesehen ist, werden im Erlaubnisverfahren unter Verweis auf das Konzept zurückgewiesen. Dies hat einerseits den Vorteil, dass Standorte planerisch vorgegebenen werden können und nur für diese Standorte überhaupt Sondernutzungserlaubnisse erteilt werden. Andererseits sind wegen der begrenzten Aufstellorte illegale Nutzungen schneller erkennbar.

Positionierung der Rechtsprechung

Die Rechtsprechung hat sich in der Vergangenheit bereits vereinzelt mit solchen Standortkonzepten befasst und die Klagen auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für einen Aufstellort außerhalb des Standortkonzepts zumeist abgewiesen, das jeweilige Konzept also bestätigt. Voraussetzung dafür ist allerdings, dass das Konzept selbst auf hinreichende straßenbezogene Gründe gestützt werden kann. Im Juni 2018 hat etwa das Verwaltungsgericht Mainz die Rechtskonformität eines solchen Konzepts unter dem Gesichtspunkt der Verhinderung einer Übermöblierung des öffentlichen Straßenraums bestätigt, zugleich aber die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen, über die noch nicht entschieden ist.

Offene Rechtsfragen

Die aktuelle Entwicklung zur rechtlichen Zulässigkeit und praktischen Nutzung von kommunalen Standortkonzepten ist sehr zu begrüßen, weil sie für den nur begrenzt zur Verfügung stehenden öffentlichen Straßenraum in der Gemengelage einer Vielzahl von Nutzungsansprüchen eine geordnete Bewirtschaftung ermöglicht. Festzustellen ist allerdings, dass diesbezüglich noch lange nicht alle Rechtsfragen abschließend beantwortet sind. So stellt sich insbesondere die Frage, wie die konkrete Anzahl der vorgesehenen Standorte rechtssicher zu ermitteln ist, zumal Gesichtspunkte des Bedarfs dem Straßenrecht eigentlich fremd sind. Das Verwaltungsgericht Mainz äußert sich an dieser Stelle eher oberflächlich. Die bestehenden Konzepte knüpfen zumeist an die Einwohnerzahl an. Auch die Frage nach der Auswahl der konkreten Standorte und der Dokumentation der Standortauswahl erscheint noch weiter klärungsbedürftig. Hier wird die Rechtsprechungsentwicklung zu beobachten sein. Gleiches gilt für die Frage, ob für ein gesamtes Stadtgebiet sämtliche Standorte an einen Bewerber „vergeben“ werden dürfen (Entsorgung „aus einer Hand“) oder ob dem abfallrechtliche Wettbewerbsgesichtspunkte (so das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht in zwei Entscheidungen aus 2015 und 2017, anders diverse Verwaltungsgerichte in anderen Bundesländern) entgegenstehen können. Was die konkrete Auswahlentscheidung zwischen mehreren Bewerbern angeht, dürfte vor allem ein Losverfahren in Betracht kommen, das beispielsweise vom Verwaltungsgericht Aachen bestätigt worden ist. In jedem Falle kristallisiert sich heraus, dass der Rat bzw. der zuständige Ausschuss über solche Konzepte entscheiden muss. Das Ganze hat also eine politische Dimension.

Der vorstehende Beitrag ist in einer gekürzten Fassung zuerst erschienen im Magazin KOMMUNAL 5/2019, S. 24 f. Die Langfassung ist auch hier abrufbar.