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Bergrecht

UVP-Pflicht für die Erweiterung von Tagebauen: Gesamtabbaufläche unter Einbeziehung bereits aus der Bergaufsicht entlassener Teilflächen maßgeblich für die Schwellenwertbestimmung

Mit Beschluss vom 27.03.2019 (8 CS 18.2398) hat der VGH München in einem Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes rechtsgrundsätzliche Aussagen zur Bestimmung der UVP- bzw. UVP-Vorprüfungspflicht für die Erweiterung von Tagebauen getätigt.

Hintergrund und Problemstellung

Für raumbedeutsame und umweltwirksame Vorhaben stellt sich heute im Rahmen der Planung quasi immer die Frage, ob eine Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) oder zumindest eine UVP-Vorprüfung durchzuführen ist. Dies gilt gleichermaßen für bergbauliche Vorhaben, wenngleich die dortigen Größen- und Leistungswerte sowie die Prüfwerte für die Feststellung, ob eine UVP bzw. UVP-Vorprüfung erforderlich ist, nicht aus Anlage 1 zum UVPG, sondern aus der UVP-V Bergbau folgen, und auch im Übrigen nach Maßgabe von § 51 UVPG in Verbindung mit § 52 Abs. 2a bis Abs. 2d BBergG und §§ 57a, 57b BBergG gewisse Sonderregelungen gelten.

Das Unterlassen oder die fehlerhafte Durchführung einer UVP oder einer UVP-Vorprüfung birgt nicht unerhebliche Risiken für eine zügige Umsetzung des jeweiligen Projekts. Denn es drohen Klagen insbesondere von Umweltvereinigungen, die im Erfolgsfalle aufwändige ergänzende Verfahrenshandlungen nach sich ziehen können und im worst case zur Aufhebung der Zulassungsentscheidung führen. Umso mehr Wert sollte im Rahmen der Projektplanung auf eine möglichst rechtssichere und risikobewusste Feststellung der UVP- bzw. UVP-Vorprüfungspflicht gelegt werden.

Dass dies nicht immer leicht fällt, zeigt die jüngste Entscheidung des VGH München zur UVP-Vorprüfung bei bergbaulichen Erweiterungsvorhaben. Hier stellt sich im Tagebau das Problem, ob es bezüglich der einschlägigen Schwellenwerte, bei deren Überschreitung eine UVP oder eine UVP-Vorprüfung durchzuführen ist, auf die Abbaufläche des konkret zuzulassenden Änderungsvorhabens (Erweiterungsfläche) oder auf die aktuelle Abbaufläche inklusive der geplanten Erweiterungsfläche ankommt oder ob darüber hinaus die Abbaufläche des gesamten (auch historischen) Vorhabens – inklusive bereits stillgelegter, rekultivierter und ggf. aus der Bergaufsicht entlassener Bereiche – zu berücksichtigen ist.

Sachverhalt

Anlass der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ergangenen Entscheidung war die Anordnung der sofortigen Vollziehung eines die Erweiterung einer Tongrube zulassenden Betriebsplans, gegen den sich eine anerkannte Umweltvereinigung gewendet hat.

Der für den streitgegenständlichen Tontagebau geltende Hauptbetriebsplan, der neben der Gewinnung von Ton auch die Verfüllung und Rekultivierung bereits abgebauter Lagerstättenteile beinhaltet, wurde erstmalig mit Bescheid aus dem Jahr 2000 zugelassen und sodann immer wieder verlängert. Zudem genehmigte die zuständige Behörde über den Lauf der Jahre mehrere Sonderbetriebspläne, von denen einige die flächenmäßige Erweiterung des Tontagebaus betrafen und wiederum andere die Rekultivierung von bereits abgebauten Teilflächen der Tongrube zuließen. Einige Teilflächen wurden nach Abschluss der Rekultivierungsarbeiten und Durchführung der entsprechenden Abschlussbetriebspläne aus der Bergaufsicht entlassen.

Am 17.02.2017 beantragte die Betreiberin der Tongrube die Änderung des Hauptbetriebsplans im Hinblick auf eine flächenmäßige Erweiterung des Tonabbaus, welche durch Bescheid vom 11.07.2018 zugelassen wurde. Die Pflicht zur Durchführung einer Vorprüfung des Einzelfalls nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und Abs. 4 i.V.m. § 7 UVPG bestand hierbei nach Auffassung der zuständigen Behörde nicht, da die nach der Erweiterung vorgesehene Abbaufläche die Schwelle des § 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b) dd) UVP-V Bergbau von 10 ha unterschritt. So ergab sich aus den Antragsunterlagen eine aktuelle Abbaufläche inklusive der geplanten Erweiterungsfläche, aber ohne bereits rekultivierte frühere Abbauflächen, in Höhe von 9,03 ha.

Gegen die Zulassung des Betriebsplans erhob die Umweltvereinigung am 13.08.2018 Anfechtungsklage. Da die zuständige Bergbehörde am 27.09.2018 die sofortige Vollziehung der Betriebsplanzulassung anordnete, beantragte die Umweltvereinigung, die aufschiebende Wirkung der Klage wiederherzustellen. Nachdem das VG Augsburg in erster Instanz diesen Antrag mit Beschluss vom 31.10.2018 ablehnte, wandte sich die Umweltvereinigung mit der Beschwerde an den VGH München.

Entscheidung des VGH

Mit der vorliegenden Entscheidung gab der VGH der Umweltvereinigung nun Recht. Das Gericht führt aus, dass bei der Bestimmung der Pflicht zu einer allgemeinen Vorprüfung gemäß § 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b) dd) UVP-V Bergbau auf die Abbaufläche des Gesamtvorhabens abzustellen ist und nicht auf die eines konkreten Erweiterungsvorhabens oder auf die für den aktuellen Abbau beanspruchte Fläche. Bei der Ermittlung der maßgeblichen Abbaufläche gemäß § 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b) dd) UVP-V Bergbau spielt es – so der VGH weiter – zudem keine Rolle, ob für Abbauflächen die Bergaufsicht bereits endete.

In seiner zumindest für ein einstweiliges Rechtsschutzverfahren beachtlich ausführlichen und tiefgreifenden Begründung stellt der Senat insbesondere auf gesetzessystematische, rechtshistorische und europarechtliche Erwägungen ab. Vor allem entspreche auch nur das vom Gericht zugrunde gelegte Verständnis dem Sinn und Zweck der UVP-Richtlinie. Denn soweit § 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b) UVP-V Bergbau Schwellenwerte für die Größe der Abbaufläche bei Tagebauen festlegt und dadurch regelt, in welchen Fällen eine UVP bzw. eine UVP-Vorprüfung erfolgen muss, stelle die Norm als Richtgröße auf den flächenmäßigen Umfang der Bodenveränderung ab. Dieser Indikator sei jedoch auf die langfristige Änderung der Bodenverhältnisse ausgerichtet und nicht auf aktuelle Umweltauswirkungen, wie etwa bei Schwellenwerten für andere in Anlage 1 zum UVPG aufgeführte Vorhaben, die sich teilweise auf bestimmte aktuelle Emissionswerte und damit zusammenhängende Größenangaben (wie etwa Tierhaltungszahlen) beziehen. Die Ausrichtung der Kenngröße von 10 ha beanspruchter Abbaufläche auf den dauerhaften Eingriff durch Umgestaltung der Erdoberfläche lege es nahe, den dort verwendeten Vorhabenbegriff auf den gesamten Rohstoffgewinnungsprozess aus einem Lagervorkommen von seinem Beginn an bis zu seinem geplanten Ende zu beziehen. Denn andernfalls könnte ein Bergbauunternehmer die Pflicht zur Durchführung einer UVP bzw. einer UVP-Vorprüfung einfach umgehen, indem er im Wege einer „Salamitaktik“ die jeweils aktuelle Abbaufläche auf unter 10 ha begrenzt und im Fall einer Erweiterung seines Vorhabens eine entsprechend große Teilfläche renaturiert, sodass diese rechtzeitig aus der Bergaufsicht entlassen wird. Konsequent zu Ende gedacht wären nach Auffassung des Gerichts dann selbst Vorhaben, die weit mehr als 25 ha Abbaufläche beanspruchen – und für die eine unbedingte UVP gemäß § 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b) aa) UVP-V Bergbau zwingend erfolgen muss – keiner UVP zu unterziehen. Es sei nicht zu erkennen, warum ein solches Vorgehen im Vergleich zu einer Betriebsplanung, welche von vornherein auf einem Rahmenbetriebsplan fußt, der Gesamtabbauflächen von mehr als 10 ha bzw. 25 ha zum Gegenstand hat, zu privilegieren sei. Unterschiede in der Summe der Umweltauswirkungen lasse die beschriebene Vorgehensweise jedenfalls nicht erkennen.

Da nach den gerichtlichen Feststellungen die Gesamtabbaufläche des Tagebaus inklusive bereits rekultivierter und aus der Bergaufsicht entlassener Flächen den Schwellenwert von 10 ha überschritt, hat der VGH München dem Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung wegen unterlassener UVP-Vorprüfung stattgegeben.

Bewertung und Bedeutung für die Praxis

Zwingend erscheint gerade die Einbeziehung bereits rekultivierter und aus der Bergaufsicht entlassener Flächen in die Schwellenwertbestimmung nicht. Denn insbesondere vollständig rekultivierte ehemalige Tagebauflächen, die aus der Bergaufsicht entlassen sind, können hochwertige Naturräume darstellen. Warum diese Flächen dann noch als Teil eines flächigen „Umwelteingriffs“ gewertet werden sollen, erschließt sich nicht von selbst. Die Auffassung des VGH hat letztlich zur Folge, dass bei Tagebauen die die Schwellenwerte der UVP-V Bergbau irgendwann einmal überschritten haben, jede noch so geringe Erweiterung der Abbaufläche mindestens zur UVP-Vorprüfungspflicht für das Erweiterungsvorhaben unter Berücksichtigung des vorhandenen Bestandes führt, auch wenn große Teile bereits nicht mehr bergbaulich genutzt werden.

Nichtsdestotrotz schafft die Entscheidung des VGH München einstweilen Rechtsklarheit, was den Bezugspunkt der Flächengrößen in § 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b) dd) UVP-V Bergbau angeht („beanspruchte Abbaufläche“). Bestehende Tagebaue werden – wie schon angedeutet – voraussichtlich bei geplanten Erweiterungen wegen der Gesamtbetrachtung des VGH unter Einbeziehung der aktuellen Abbaufläche, der geplanten Erweiterungsfläche und zudem früherer (auch bereits rekultivierter und aus der Bergaufsicht entlassener) Abbauflächen in erhöhtem Maße mit der Durchführung einer UVP, jedenfalls von UVP-Vorprüfungen konfrontiert sein, ggf. mit der Folge, dass vermehrt obligatorische Rahmenbetriebspläne nach § 52 Abs. 2a BBergG erforderlich sind. Auch wenn der VGH sich lediglich zur UVP-Vorprüfungspflicht gemäß § 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b) dd) UVP-V Bergbau verhalten hat, wird die Auslegung des Gerichts wegen des gleichen Wortlauts („beanspruchte Abbaufläche“) über die Vorprüfung hinaus auch für § 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b) aa) UVP-V Bergbau, also für die unbedingte UVP-Pflicht gelten.

Die Entscheidung des VGH im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ist nicht mehr anfechtbar. Ob das Hauptsacheverfahren weitergehende Erkenntnisse liefert, ob möglicherweise auch das BVerwG in einem Revisionsverfahren die Chance erhält, seine diesbezügliche Rechtsauffassung niederzuschreiben, bleibt abzuwarten.

Dass die Entscheidung des VGH auch über bergbauliche Vorhaben hinaus Bedeutung gewinnt, kann nicht mit Sicherheit ausgeschlossen werden. Denn auch die Betriebsbereiche anderer Vorhaben können bereits stillgelegte Teilflächen enthalten, die als Bestandteil des „geänderten Vorhabens“ im Sinne von § 9 Abs. 2 Satz 1 UVPG Berücksichtigung finden könnten. Insofern darf allerdings nicht übersehen werden, dass die in Anlage 1 zum UVPG enthaltenen Betriebskennzahlen zumeist vor dem Hintergrund des aktuellen Emissionsverhalten eines Betriebes aufgestellt worden sind und häufig nicht einen flächenmäßigen Umwelteingriff wie beim Tagebau abbilden, was jedenfalls gegen eine umfassende Übertragbarkeit der Rechtsprechung des VGH auf nicht-bergbauliche Vorhaben spricht.