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Abfallrecht

Kehrtwende beim Klagerecht öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger!?

Mit Urteil vom 27.09.2018 hat das Bundesverwaltungsgericht (7 C 23/16) in Leipzig entschieden, dass den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern kein Klagerecht gegen gewerbliche Sammlungen zusteht. Diese Entscheidung hat große Aufmerksamkeit erregt und ist sowohl auf Ablehnung als auch auf Zustimmung gestoßen. Der Bundesgesetzgeber beabsichtigt nun, diese Rechtsprechung zu korrigieren.

Unverzichtbare Aufgabe der Daseinsvorsorge

Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, also in der Regel Kreise und kreisfreie Städte, aber auch Abfallzweckverbände, Anstalten des öffentlichen Rechts etc., nehmen unverzichtbare Allgemeinwohlaufgaben wahr. Mit der ordnungsgemäßen und schadlosen Entsorgung insbesondere von Abfällen aus privaten Haushalten sind sie ein wesentliches Standbein der öffentlichen Daseinsvorsorge. Sie können Ihre Aufgaben zwar mithilfe Dritter, insbesondere privater Unternehmen, erfüllen. Eine vollständige Übertragung der Abfallentsorgung in den privaten Bereich lässt das Gesetz aber nicht zu.

Überlassungspflicht

Dieser wichtigen Funktion der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Rahmen einer ordnungsgemäßen und schadlosen Kreislaufwirtschaft korrespondiert die abfallrechtlich angeordnete Überlassungspflicht. Grundsätzlich sind Abfälle von privaten Haushalten den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern zu überlassen. Gleiches gilt bei Beseitigungsabfällen auch für gewerbliche Herkunftsbereiche. Ausnahmen gelten beispielsweise für Verpackungsabfälle, deren Entsorgung über die gelben Säcke oder Tonnen mittels der sog. Systeme im Ergebnis den Inverkehrbringern dieser Verpackungen selbst obliegt, jedenfalls finanziell.

Gewerbliche Sammlungen

Die Überlassungspflicht besteht auch dann nicht, wenn gewerbliche Sammlungen Abfälle einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zuführen. Gewerbliche Sammlungen verfolgen naturgemäß ein wirtschaftliches Interesse, dienen also dem Zweck der Einnahmeerzielung. Daher beschränken sich Unternehmen als gewerbliche Sammler in der Regel auf die Sammlung und Verwertung der lukrativen Abfallfraktionen, mit denen also am Markt tatsächlich auch Gewinne erzielt werden können. Hierzu zählen regelmäßig Alttextilien und -schuhe, aber auch Altpapier und Metallschrotte.

Dilemma der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger

Gerade hierin liegt aber auch das Dilemma der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger. Durch gewerbliche Sammler werden ihnen diejenigen Abfälle entzogen, mit denen noch Geld verdient werden kann, um den Gebührenhaushalt zu entlasten. Vor diesem Hintergrund enthält das Kreislaufwirtschaftsgesetz strenge Anforderungen, die neu hinzukommende gewerbliche Sammlungen erfüllen müssen, um ihre Sammeltätigkeit überhaupt aufnehmen zu dürfen. Vor allem dürfen der Sammlung überwiegende öffentliche Interessen nicht entgegenstehen. Damit will das Gesetz in erster Linie die Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger schützen. Die Rechtsprechung hierzu ist vielfältig. Klare Linien insbesondere zu Einzelfragen zeichnen sich erst seit den letzten Jahren ab, zumal die gesetzlichen Anforderungen immer im Lichte der europäischen Vorgaben zu lesen sind, die auch im Bereich der Abfallentsorgung einen diskriminierungsfreien Marktzugang voraussetzen.

Schlag ins Gesicht der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger

Wer eine gewerbliche Sammlung aufnehmen will, muss dies der zuständigen Behörde vorher anzeigen. Diese kann die Sammlung untersagen, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen nicht eingehalten werden, insbesondere wenn die Funktionsfähigkeit des im jeweiligen Entsorgungsbereich zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gefährdet wird. Obwohl der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger von der Aufnahme der gewerblichen Sammlung massiv betroffen sein kann, gebührt ihm nach der oben angegebenen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts aus September 2018 nicht mehr als ein Anhörungsrecht. Eine wehrfähige Rechtsposition, die er erforderlichenfalls auch klageweise geltend machen kann, etwa durch eine Klage auf Untersagung der gewerblichen Sammlung, stehe dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger – so das Bundesverwaltungsgericht – nicht zu. Vor diesem Hintergrund müssen die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger schon eine große Portion Vertrauen in die rechtskonforme Tätigkeit der zuständigen Abfallbehörden aufbringen, was angesichts des in vielen Bereichen bekannten Vollzugsdefizits gerade im Abfallrecht kaum hinnehmbar erscheint.

Korrektur in Aussicht

Dieses strukturelle Defizit ist auch dem Gesetzgeber nicht verborgen geblieben. In dem am 06.08.2019 veröffentlichten und derzeit in der Abstimmung befindlichen Referentenentwurf für eine Novellierung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes ist unter anderem auch eine neue Regelung vorgesehen, die den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern das Klagerecht einräumt. Demnach hat der von einer gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.

Rundum-sorglos-Paket

Liest man hierzu die Gesetzesbegründung, wird deutlich, dass mit dem Begriff „Bestimmungen des Anzeigeverfahrens“ nicht etwa nur rein formelle Vorschriften erfasst werden, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger also nicht zum Beispiel allein das ihm weiterhin zugutekommende Anhörungsrecht gegebenenfalls klageweise geltend machen kann. Vielmehr zielt die Gesetzesbegründung darauf, die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger in allen maßgeblichen Belangen mit Ansprüchen und klagefähigen Rechten auszustatten. Ausdrücklich verweist die Gesetzesbegründung insoweit sowohl auf die verfahrensrechtlichen Bestimmungen als solche als auch auf die materielle behördliche Entscheidung wie auch auf das prozessuale Klagerecht. Man kann also mit Fug und Recht behaupten, der Gesetzgeber gewährt den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern eine Art „Rundum-sorglos-Paket“, das die Entsorgungsträger insbesondere dazu in die Lage versetzten wird, die Untersagung einer gewerblichen Sammlung notfalls einzuklagen.

Ausblick

Aktuell liegt lediglich der Referentenentwurf für die Novelle des Kreislaufwirtschaftsgesetzes vor, der gemäß entsprechender Ankündigung des Bundesumweltministeriums bis zum Frühjahr zu einem Regierungsentwurf fortentwickelt und bis Juli 2020 vom Bundestag beschlossen werden soll. Dies ist deshalb bemerkenswert, weil die Novelle des Kreislaufwirtschaftsgesetzes in weiten Teil der Umsetzung der neuen EU-Abfallrahmenrichtlinie dient, die bis zum 05.07.2020 in nationales Recht zu implementieren ist, und Deutschland sich in der Vergangenheit nicht immer durch fristgemäße Umsetzung europäischen Rechts hervorgetan hat. Jedenfalls aber bleibt abzuwarten, ob die Neuregelung zum Klagerecht für öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger unverändert das Gesetzgebungsverfahren passiert. Im Sinne einer „Waffengleichheit“ zwischen gewerblichen Sammlern und öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern wäre dies sicherlich zu begrüßen.